Bericht des Bundesrats
über die Situation der Fahrenden in der Schweiz

Vorentwurf für die Vernehmlassung


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Teil 1


Das Übereinkommen Nr. 169 der Internationalen Arbeitsorganisation über eingeborene und in Stämmen lebende Völker: Auswirkungen einer allfälligen Ratifizierung. (EVD/seco)

INHALTSVERZEICHNIS

1 EINLEITENDE BEMERKUNGEN 3

  1. Zum methodischen Vorgehen 4
  2. "Fahrende", "Jenische", "Zigeuner": Zu den verwendeten Begriffen und zur Situation von nomadisierenden Gruppen in der Schweiz 5

2 DAS IAO-ÜBEREINKOMMEN NR. 169 UND SEIN KONTROLLSYSTEM 6

  1. Kurze Hinweise zur Geschichte des Übereinkommens 6
  2. Der materielle Inhalt des Übereinkommens im Überblick 7
  3. Das IAO-Kontrollsystem und seine Bedeutung für die Umsetzung des
    Übereinkommens Nr. 169 8

3 DIE ART DER VERPFLICHTUNGEN AUS DEM ÜBEREINKOMMEN IM
LICHTE DER RATIFIZIERUNGSPRAXIS DES BUNDESRATES 10

  1. Der programmatische Charakter des Übereinkommens und grosse
    Handlungsspielräume bei der Umsetzung 10
  2. Das Verfahren zur Ratifizierung von IAO-Übereinkommen und die
    Ratifizierungspraxis des Bundesrates 11
  1. Ratifizierungspraxis des Bundesrates 12
  2. Die Kernübereinkommen der IAO: ein Sonderfall 12
  3. Das Übereinkommen Nr. 169 13

4 DER PERSÖNLICHE GELTUNGSBEREICH DES ÜBEREINKOMMENS: DIE
FRAGE DER ANWENDBARKEIT AUF DIE SCHWEIZER FAHRENDEN 14

  1. Warum diese Frage 14
  2. Objektive und subjektive Kriterien der Anwendbarkeit 14
  3. Die Stellungnahme des Internationalen Arbeitsamtes (IAA) zur Frage der Anwendbarkeit auf die Schweizer Fahrenden 15
  1. Die Praxis ausgewählter europäischer Staaten 17
  2. Gehören die Fahrenden in der Schweiz zu den "in Stämmen lebenden
    Völkern"? 17

5 DIE SUBSTANTIELLEN BESTIMMUNGEN DES ÜBEREINKOMMENS IM
EINZELNEN: EINE ABSCHÄTZUNG DES HANDLUNGSBEDARFS IN DER
SCHWEIZ MIT BEZUG AUF DIE FAHRENDEN 20

  1. Der methodische Ansatz 20
  2. Allgemeine Politik : Gleichberechtigung, Diskriminierungsverbot und SCHUTZ der VÖLKER 21
  1. Die Bestimmungen des Übereinkommens 21
  2. Das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot 21
  3. Die bereits bestehenden internationalen Verpflichtungen und ihre Relevanz für die Fahrenden in der Schweiz 23
    1. Die internationalen Diskriminierungsverbote 23
    2. Der internationale Minderheitenschutz 24
  1. Die faktische Situation 26
  2. Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens 28

5.3 Konsultation und Partizipation 29
5.3.1 Die Bestimmungen des Übereinkommens 29

  1. Die aktuelle Situation in der Schweiz 29
  2. Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des
    Übereinkommens 31

5.4 Anpassung an die Bräuche der betreffenden Völker in der Rechtsanwendung 31

  1. Die Bestimmungen des Übereinkommens 31
  2. Aktuelle Situation: wenig Handlungsbedarf 31
  3. Im Besonderen: das Beschäftigungsverbot für Kinder 32
  1. Die aktuelle Situation 32
  2. Zusätzlicher Handlungsbedarf auf Grund der Ratifizierung des Übereinkommens 34

5.5 Rechtsschutz 35

  1. Die Bestimmungen des Übereinkommens 35
  2. Die Situation in der Schweiz 35
  3. Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens 36

5.6 Grund und Boden: Schutz von Eigentums- und Nutzungsrechten 36

5.6.1 Die massgeblichen Bestimmungen des Übereinkommens und ihre Auslegung 36

5.6.2 Relevante verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz 38

  1. Niederlassungsfreiheit und Bewegungsfreiheit 38
  2. Persönliche Freiheit und Schutz der Privatsphäre 39
  3. Das Recht auf Familienleben gemäss Art. 8 EMRK 40
  4. Minderheitenschutz 40
  5. Raumplanerische Vorgaben: die relevanten bundesrechtlichen Regelungen 41

 

  1. Die aktuelle Situation in der Schweiz 41
  2. Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens 43
  3. Weitere, für die Situation der Fahrenden weniger relevante Bestimmungen 44
  1. Anwerbung und Beschäftigungsbedingungen 44
  2. Berufsbildung, Handwerk und traditionelle Tätigkeiten 45

 

  1. Die massgebenden Bestimmungen des Übereinkommens Nr. 169 45
  2. Die aktuelle Situation in der Schweiz 45
  3. Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens 47

5.9 Soziale Sicherheit und Gesundheitswesen 47

  1. Die massgebenden Bestimmungen des Übereinkommens 47
  2. Die aktuelle Situation und Handlungsbedarf 47

5.10 Bildung und Kultur 49

  1. Die massgeblichen Bestimmungen des Übereinkommens Nr. 169 49
  2. Die aktuelle Situation 49
  3. Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens 52
  1. Grenzüberschreitende Kontakte und Zusammenarbeit 53
  2. Verwaltung 54

ZUSAMMENFASSENDE SCHLUSSFOLGERUNGEN 54

ANHÄNGE 56


3

1 Einleitende Bemerkungen

Das Übereinkommen Nr. 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über eingeborene und in Stämmen lebende Völker (Ü 169) wurde 1989 anlässlich der 76. Tagung der Allgemeinen Konferenz der IAO verabschiedet; es trat am 5. September 1991 in Kraft. Das Übereinkommen verlangt von den Regierungen, dass sie unter Beteiligung der interessierten eingeborenen und in Stämmen lebenden Völker koordinierte und systematische Bemühungen mit dem Ziel unternimmt, die Rechte dieser Völker zu schützen und durch die Ergreifung gezielter Massnahmen die Respektierung ihrer Unversehrtheit, Einrichtungen, Güter, Arbeit, Kultur und Umwelt zu gewährleisten. Obwohl er die allgemeinen Ziele des Ü 169 unterstützt, beantragte der Bundesrat dem Parlament seine Ratifizierung zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung im Jahre 1991 nicht, da er es vorzog, anderen internationalen Verträgen im Bereich des Schutzes der Menschenrechte Priorität einzuräumen, deren Geltungsbereich über jenen des Übereinkommens hinausgeht1. Das Parlament schloss sich diesem Standpunkt an. Seither hat die Schweiz das Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten2 ratifiziert, das auf den selben Grundprinzipien wie das Ü 169 beruht, jedoch sowohl in ihrer Formulierung als auch ihrer Tragweite schwächere Verpflichtungen begründet.

Die Ratifizierung des Ü 169 ist in den letzten Jahren im Parlament mehrmals thematisiert worden. Eine Motion Gysin (99.3433) vom 2. September 1999, die vor allem aus Gründen der internationalen Solidarität mit autochthonen Völkern eine Ratifizierung verlangte, wurde im Nationalrat 1999 gemäss dem Antrag des Bundesrates in ein Postulat umgewandelt. Ein Bericht über die Auswirkungen einer allfälligen Ratifizierung des Ü 169 durch die Schweiz, der von der Bundesverwaltung auf Ersuchen der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrates (APK-N) ausgearbeitet und 1999 vom Bundesrat verabschiedet wurde, hat aufgezeigt, dass unklar bleibt, ob sich der Geltungsbereich des Ü 169 auf die Fahrenden erstreckt; aus dem Bericht geht zudem hervor, dass dieses Instrument im Falle seiner Ratifizierung auf nationaler Ebene Schwierigkeiten mit sich bringen könnte. Der Bundesrat hat jedoch beschlossen, die allgemeinen Prinzipien des Übereinkommens in die schweizerische Aussenpolitik und im Besonderen in die Entwicklungspolitik zu integrieren. Auf nationaler Ebene wurde der erwähnte Bericht am 26. Februar 2001 zur Information an die Kantone weitergeleitet.

Eine Motion der APK-N (00.3604) vom 14. November 2000, die sich ebenfalls auf die internationale Solidarität berief, wurde vom Nationalrat am 5. Juli 2001 verabschiedet. In einer ersten Phase der parlamentarischen Diskussion stand die mögliche Anwendung des Übereinkommens auf die Fahrenden in der Schweiz im Vordergrund, weshalb der Bundesrat die Umwandlung der Motion in ein Postulat beantragt hatte3. Um die Frage der Anwendbarkeit des Übereinkommens auf die Fahrenden in der Schweiz zu klären, ersuchte


1Insbesondere dem UNO-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I), SR 0.103.1, der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft trat; dem UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II), SR 0.103.2, der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft trat; sowie dem Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, SR 0.104, das für die Schweiz am 29. Dezember 1994 in Kraft getreten ist. Siehe Bericht und Botschaft zu den 1989 und 1990 von der Internationalen Arbeitskonferenz anlässlich ihrer 76. und 77. Tagung verabschiedeten Übereinkommen und Empfehlungen, sowie über drei Übereinkommen, die von der Konferenz bei vorhergehenden Tagungen verabschiedet worden waren, 3. Juni 1991, BBl1991III 869.
2 SR 0.104,
für die Schweiz in Kraft getreten am 1. Februar 1999, BBl1998II1293.

3Die Dreigliedrige Eidgenössische Kommission für Angelegenheiten der IAO, die zu dieser Frage konsultiert wurde, unterstützte den Ansatz des Bundesrates am 26. Februar 2001.


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das seco das Internationale Arbeitsamt (IAA) am 20. Dezember 2000 um eine offizielle und formelle Stellungnahme und unterbreitete ihm eine Reihe von konkreten Fragen. Das entsprechende Memorandum wurde im Bericht des Generaldirektors des IAA im Februar 2001 veröffentlicht und vom IAA-Verwaltungsrat im März angenommen4. Die Stellungnahme des IAA hält zunächst fest, dass es, unter Vorbehalt der zuständigen Kontrollinstanzen, grundsätzlich Sache der Vertragsstaaten sei, die Bestimmungen des Übereinkommens anzuwenden und ihren Anwendungsbereich zu umgrenzen. Sie wies jedoch darauf hin, dass es keine Bestimmung des Übereinkommens gebe, die dessen Anwendung auf die Fahrenden ausschliessen würde. Nomadisierende Völker seien in anderen Fällen durchaus unter den Schutz des Ü 169 gestellt worden.

Basierend auf dem Memorandum des IAA änderte der Bundesrat seine Position in einem Aussprachepapier vom 30. Mai 2001: Die Motion wurde abgelehnt, mit der Begründung, dass die Fahrenden in den Anwendungsbereich des Übereinkommens fallen würden, da sie die objektiven und subjektiven Voraussetzungen erfüllen5. Die Schweiz könne jedoch andererseits die Bestimmungen des Übereinkommens im Bereich der Fahrenden zum heutigen Zeitpunkt nicht einhalten. Damit verbietet die Ratifikationspraxis eine Ratifikation des Übereinkommens. Gleichzeitig beauftragte der Bundesrat die Bundesverwaltung mit dem Ausarbeiten eines neuen Berichts über die notwendigen Gesetzesanpassungen und die finanziellen Auswirkungen im Falle einer Ratifikation des Übereinkommens. Der vorliegende Bericht erfüllt mit seinem Teil I dieses Mandat. Am 1. Juni 2001 organisierte das SECO eine Zusammenkunft mit den Mitgliedern der Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende", um diese über die Stellungnahme des Bundesrates zu einer allfälligen Ratifizierung des Ü 169 zu informieren.

In der Folge informierte der Bundesrat den Nationalrat als Antwort auf eine einfache Anfrage Remo Gysin (02.1069) vom 2. Juni 2002 über den Stand der Arbeit am vorliegenden Bericht. Durch eine Interpellation Vermot-Mangold (02.3630) vom 4. Oktober 2002 wurde der Bundesrat zur Rückschaffung von rumänischen Roma, die im Sommer 2002 im Kanton Waadt eingetroffen waren, in ihr Land befragt. Schliesslich informierte der Bundesrat den Nationalrat nach einer einfachen Anfrage Laubacher vom 4. Oktober 2002 (02.1123) über das Fest, das Fahrende vom 6. bis 8. September 2002 auf der Arteplage von Murten abhielten. Am 7. Juli 2003 reichte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) ein Postulat "Beseitigung der Diskriminierungen von Fahrenden in der Schweiz" ein. Der Bundesrat nahm das Postulat (03.3426) am 19. September 2003 entgegen und beschloss, dass der vorliegende Bericht über die Auswirkungen einer allfälligen Ratifizierung des Ü 169 durch einen zweiten Teil ergänzt werden sollte, der sich mit dem Gegenstand des Postulats 03.3426 befassen würde (siehe Teil II).

1.1 Zum methodischen Vorgehen

Dieser Bericht analysiert die Tragweite der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen, liefert eine Bestandesaufnahme der bereits bestehenden Verpflichtungen der Schweiz im Bereich des Schutzes von Minderheiten und beleuchtet auf der Grundlage der aktuellen Situation, welche konkreten finanziellen und politischen Auswirkungen eine Ratifizierung auf der Ebene von


4Memorandum des IAA als Antwort auf ein Klarstellungsersuchen zum Übereinkommen (Nr. 169) über eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern, 1989, in BIT, Bulletin officiel, vol. XXXIV, 2001, série A, no. 1, S. 60-64 (zitiert: Memorandum IAA).

5Die Motion der APK-N (00.3604) wurde von der Aussenpolitischen Kommission des Standerrates (APK-S) und vom Ständerat am 5. Dezember 2001 abgelehnt.


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Bund, Kantonen und Gemeinden haben würde, im Besonderen welche rechtlichen Anpassungen vor einer Ratifizierung notwendig wären.

Dieser Bericht klärt erst einige begriffliche Fragen und stellt die Geschichte des Übereinkommens, seine Grundzüge und sein Kontrollsystem kurz dar (Kapitel 2). Kapitel 3 stellt einige grundsätzliche Überlegungen an zur Art und Tragweite der Verpflichtungen, die sich für die Schweiz im Falle einer Ratifizierung ergeben sowie zu den Voraussetzungen einer Ratifizierung im Lichte der Ratifizierungspraxis des Bundesrates. Kapitel 4 befasst sich mit dem persönlichen Anwendungsbereich des Übereinkommens und diskutiert im Besonderen seine Anwendung auf die Fahrenden in der Schweiz. Kapitel 5 leitet aus den Bestimmungen des Übereinkommens so konkret wie möglich die allfälligen Verpflichtungen gegenüber den Fahrenden in der Schweiz ab, stellt sie der aktuellen rechtlichen und faktischen Situation in der Schweiz gegenüber und umschreibt den zusätzlichen Handlungsbedarf, der sich im Falle einer Ratifizierung des Ü 169 ergeben würde. Kapitel 6 fasst die Erkenntnisse kurz zusammen.

1.2 "Fahrende", "Jenische", "Zigeuner": Zu den verwendeten Begriffen und zur Situation von nomadisierenden Gruppen in der Schweiz

Wie der erste Bericht der Schweiz zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten festhält, zählt die Gemeinschaft der schweizerischen Fahrenden in der Schweiz zwischen 25'000 und 30'000 Personen. Nicht zuletzt wegen der "Aktion Kinder der Landstrasse", die im Namen des Schutzes fahrender Kinder, mehr als 600 ihren fahrenden Eltern weggenommen und zwangsweise sesshaft gemacht hatte, lebt heute eine grosse Mehrheit der Fahrenden sesshaft. Trotzdem bleibt das Nomadentum nach wie vor eines der wesentlichen Elemente der kulturellen Identität der Fahrenden und ist unmittelbar mit der Ausübung ihrer verschiedenen Erwerbstätigkeiten verbunden. Wegen der Bedeutung der fahrenden Lebensweise verwenden die Fahrenden heute wieder zunehmend den lange verpönten Begriff "Zigeuner", um die kulturelle Identität der Gruppe hervorzuheben.6 Laut den Schätzungen des erwähnten Berichts pflegen heute noch rund 4'000 - 5'000 Schweizer Fahrenden eine nomadische oder teilweise fahrende (nomadische) Lebensweise.7 Die Zahl der regelmässig aktiv Fahrenden liegt aber tiefer. Die Verfasser des Gutachtens "Fahrende und Raumplanung"8, haben unter anderem auf Grund ihrer Erhebung der Nutzungszahlen der 1999 bestehenden Stand- und Durchgangsplätze die Zahl der aktiv Schweizer Fahrenden mit 2'500 angegeben. Auch nach Auskunft der Radgenossenschaft der Landstrasse ist für die Ermittlung des Bedarfs an Stand- und Durchgangsplätzen in den kommenden zehn Jahren von dieser Zahl auszugehen.

Die Jenischen bilden die Hauptgruppe der Fahrenden schweizerischer Nationalität. Jenische Gruppen leben vorwiegend in Mitteleuropa (Deutschland, Frankreich, Österreich, Schweiz). Die Jenischen pflegen eine eigene Sprache, das Jenische. Der Rest der Schweizer Fahrenden


6Vgl. Tangram, Bulletin der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus, Nr. 3, September 1997, S.3 ff.

7Erster Bericht der Schweiz zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, April 2001 (zitiert: Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz), Ziff. 96. Diese Zahlen beruhen auf einer Schätzung; die Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende schätzt ihrerseits in ihrem Jahresbericht 2001 die Zahl der Fahrenden auf 35'000, wovon 2'500 eine nomadische Lebensweise pflegen.

8Thomas Eigenmann/Rolf Eugster, Fahrende und Raumplanung, Gutachten 30. Mai 2001, auf Internet unter: folgender Adresse: www.bak.admin.ch/fahrende/files/d gutacht.pdf, (zitiert: Eigenmann /Eugster, Gutachten Fahrende und Raumplanung).


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gehört zumeist der Gruppe der Sinti (Manusche) an, die sich ethnisch wie die Roma mit nordwestindischen Wurzeln identifizieren.9

Die Fahrenden schweizerischer Nationalität sind regelmässig während der Sommermonate in kleinen Gruppen innerhalb der Schweiz unterwegs und gehen ihren traditionellen Tätigkeiten nach, die aus der nomadisierenden Lebensweise entstanden sind (Hausieren, Scherenschleifen, Altmaterial sammeln, Korben, Kesselflicken). Während der Wintermonate beziehen sie regelmässig ein fixes Standquartier, wo ihre Kinder zur Schule gehen und sie meist auch behördlich registriert sind. Demgegenüber reisen ausländische Fahrende (meist Roma und Sinti aus Frankreich und Deutschland) oft in grossen Verbänden. Sie halten sich meist nur einige Tage in der Schweiz auf, ihre Präsenz ist jedoch viel auffälliger und verursacht regelmässig grössere Probleme im Zusammenleben mit den Sesshaften.

Der Bericht (Teil I) bietet keine allgemeine Darstellung der Situation der Fahrenden in der Schweiz. Er verweist in dieser Hinsicht auf bereits bestehende Studien und verschiedene Quellen, die sich in den letzten Jahren mit wesentlichen Aspekten oder mit einzelnen Fragen befasst haben. Indessen ist festzuhalten, dass die aktuelle Situation der Fahrenden nur rudimentär analysiert und erforscht ist10. Die Welt der Fahrenden ist für Aussenstehende nicht leicht zugänglich: ihre Abschottung gegenüber den Sesshaften war lange Zeit eine wichtige Überlebensstrategie gegenüber dem Assimilationsdruck. Zudem spielt sich der Alltag der Fahrenden vorwiegend im Zuständigkeitsbereich von Kantonen und vor allem der einzelnen Gemeinden ab. Die Beziehungen zwischen kantonalen und kommunalen Behörden einerseits und den Fahrenden andererseits sind deshalb aus einer gesamtschweizerischen Sicht nicht leicht zu analysieren. Es hätte jedenfalls den Rahmen der vorliegenden Studie gesprengt, die tatsächliche Situation fundiert zu analysieren. So müssen für die Analyse viele Aspekte der aktuellen Situation Vermutungen und Schätzungen genügen.

Der Bericht verwendet in erster Linie den Begriff der "Fahrenden", wenn es um die Lebensweise der betreffenden Bevölkerungsgruppe geht. Er bezieht sich jedoch auch auf die jenische Sprache und Kultur, wenn es um die kulturelle Abgrenzung der Gruppe geht.

2 Das IAO-Übereinkommen Nr. 169 und sein Kontrollsystem

2.1 Kurze Hinweise zur Geschichte des Übereinkommens

Seit den ersten Tagen ihrer Existenz befasste sich die IAO mit der Situation indigener Völker und Stammesvölker, im Besonderen unter dem Stichwort der Zwangsarbeit von "Eingeborenenvölkern" in den damaligen Kolonien.11 Ebenso beschäftigte sich die IAO


9Vgl. zur Situation und Geschichte der Zigeuner in der Schweiz und Europa etwa Tangram, Bulletin der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus, Nr. 3, September 1997. Informationen zur Vervollständigung des Ersten Berichts der Schweiz zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, August 2002, (zitiert: Informationen Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz) Ziff. 24 ff. Weitere Hinweise zur vielschichtigen und weitgehend unerforschten europäischen Geschichte und Kultur der verschiedenen Zigeunergruppen
www.jenisch.ch mit vielen Verweisen auf weitere Publikationen.

10Im Jahre 2000 beauftragte der Bundesrat den Schweizerischen Nationalfonds mit der Durchführung des nationalen Forschungsprogramms 51 zum Thema "Integration und Ausschluss"; ein Teil dieses Programms soll die Jenischen, die Sinti und die Roma betreffen. Erste Resultate werden für 2006 erwartet. Siehe Ziff. 5.10.2.

11Vgl. etwa das Übereinkommen Nr. 29 zur Zwangsarbeit (1930), Übereinkommen Nr. 46, 50, 64, 65, 86, 104 bettreffend indigener Arbeiter.


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immer wieder mit dem Schutz indigener und tribaler Völker, die vielerorts aus ihren traditionellen Lebensräumen vertrieben und zur Migration gezwungen wurden und dem Risiko wirtschaftlicher Ausbeutung als Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in besonderer Weise ausgesetzt waren. 1957 verabschiedete die IAO das Übereinkommen Nr. 107 über indigene und tribale Bevölkerungsgruppen, welches die Lage der indigenen und tribalen Gruppen hinsichtlich ihres Zugangs zu Land, Arbeitsbedingungen, Gesundheit und Erziehung verbessern sollte. 27 Staaten ratifizierten dieses Übereinkommen, nicht aber die Schweiz. Das Übereinkommen Nr. 107 ging von der Vorstellung aus, dass eine bessere Integration der indigenen und tribalen Gruppen in die modernen Strukturen ihre einzig mögliche Zukunft ist. Das wachsende Selbstbewusstsein verschiedener indigener und tribaler Gruppen und ihr zunehmendes Engagement in internationalen menschenrechtlichen Gremien stellte diese Annahme grundsätzlich in Frage und kritisierte auch den paternalistischen Ansatz des Übereinkommens. In der zweiten Hälfte der Achtzigerjahre revidierten die zuständigen IAO-Gremien das Übereinkommen und verabschiedeten 1989 eine neue Version als Ü 169. Sie geht von der Achtung der Besonderheiten indigener und tribaler Gruppen aus, die in dieser neuen Perspektive ihre eigene Identität, ihre Strukturen, ihre Traditionen als Teil einer multikulturellen nationalen Gesellschaft behalten sollen. Ihre Lebensweise hat nun einen eigenen Wert, den es zu schützen gilt.12 Das Ü 169 ist bis heute von 17 Vertragsstaaten ratifiziert worden, darunter nur drei europäische Länder (Dänemark, Niederlande, Norwegen).

2.2 Der materielle Inhalt des Übereinkommens im Überblick

Die Bestimmungen des Übereinkommens befassen sich unter dem Titel "Allgemeine Grundsätze" mit dem persönlichen Geltungsbereich und den grundlegenden Verpflichtungen der Vertragsstaaten, die Rechte der indigenen und tribalen Völker zu schützen und die Achtung ihrer Unversehrtheit zu gewährleisten. Eingeborene und in Stämmen lebende Völker müssen in den "vollen Genuss der Menschenrechte und Grundfreiheiten ohne Behinderung oder Diskriminierung kommen" (Art. 3). Gegebenenfalls sollen "besondere Massnahmen zum Schutz der Einzelpersonen, der Einrichtungen, des Eigentums, der Arbeit, der Kultur und der Umwelt der betreffenden Völker" ergriffen werden (Art. 4). Bei der Umsetzung des Übereinkommens sollen die "sozialen, kulturellen, religiösen und geistigen Werte und Gepflogenheiten dieser Völker" anerkannt und geschützt werden. Der "Natur der Probleme, denen sie sich als Gruppen und als Einzelpersonen gegenübergestellt sehen", ist gebührend Rechnung zu tragen (Art. 5). Zudem sollen die Regierungen die betreffenden Völker durch geeignete Verfahren konsultieren, wenn es um die Umsetzung des Übereinkommens geht, sowie ihre politische Partizipation ermöglichen und fördern (Art. 6). Die betreffenden Völker sollen zudem die Prioritäten des Entwicklungsprozesses, soweit er sich auf ihr Leben, ihre Überzeugungen, ihr geistiges Wohl, ihre Landnutzung auswirkt, selbst bestimmen (Art. 7). Das Rechtssystem, im Besonderen Strafrecht und Strafprozess, soll auf ihre Bräuche und das Gewohnheitsrecht dieser Völker Rücksicht nehmen (Art. 8-10). Schließlich sollen die betreffenden Völker gegen den Missbrauch ihrer Rechte geschützt werden und sie sollen gerichtliche Beschwerdemöglichkeiten haben (Art. 12). Im Weiteren präzisiert das Übereinkommen die Verpflichtungen der Vertragsstaaten für verschiedene Lebensbereiche


12Manuela Tomei/Lee Swepston (ILO), Guide to ILO Convention No. 169 Convention No 169: its nature and fundamental principles (zitiert: ILO Guide), 1996; Lee Swepston, A new step in the international law on indigenous and tribal peoples: ILO Convention No 169 of 1989 (zitiert: Swepston), Oklahoma City University Law Review 15 (1990), p. 677 ff.

13Argentinien, Bolivien, Kolumbien, Costa Rica, Dänemark, Dominikanische Republik, Ecuador, Fiji, Guatemala, Honduras, Mexiko, Niederlande, Norwegen, Paraguay, Peru, Venezuela, Brasilien.


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wie Grund und Boden (Teil II, Art. 13 - 19), Anwerbung und Beschäftigungsbedingungen (Teil III, Art. 20), Berufsbildung, Handwerk und ländliche Gewerbe (Teil IV, Art. 21-23), Soziale Sicherheit und Gesundheitswesen (Teil V, Art. 24-25), Bildungswesen und Kommunikationsmittel (Teil VI, Art. 26-31), Grenzüberschreitende Kontakte und Zusammenarbeit (Teil VII, Art. 32), Verwaltung (Teil VIII, Art. 33). Unter den "Verfahrensbestimmungen" findet sich im Besondern Art. 34, der den Staaten zuerkennt, je nach den besonderen Verhältnissen des Landes Art und Umfang der zu treffenden Maßnahmen flexibel zu gestalten.

Wie auch die einleitenden Präambeln des Übereinkommens mit ihren expliziten Verweisen auf die menschenrechtlichen Standards deutlich machen, stellt das Ü 169 menschenrechtliche Aspekte in den Vordergrund. Es befasst sich kaum mit der technischen Präzisierung arbeits-und sozialrechtlicher Standards, die den Gegenstand zahlreicher IAO-Übereinkommen bildet. Daher gehört das Übereinkommen nicht zu den fundamentalen Arbeitsnormen der IAO; entsprechend braucht es nicht von allen Mitgliedstaaten der IAO ratifiziert zu werden, wie es die Erklärung über die grundlegenden Rechte und Prinzipien bei der Arbeit von 1988 für die acht Kernübereinkommen fordert14. Jedoch ist es Teil einer langjährigen menschenrechtlichen Debatte über den Schutz indigener und tribaler Völker vor Diskriminierung und Assimilierung. Es reflektiert den menschenrechtlichen Grundkonsens, der unter dem Stichwort des Schutzes menschlicher Würde einzelnen Bevölkerungsgruppen (Minderheiten) innerhalb von grösseren nationalen Verbänden einen Anspruch auf eine eigene kulturelle Identität und Lebensweise zuerkennt. Dieser Grundkonsens ist etwa in den menschenrechtlichen Diskriminierungsverboten, in Art. 27 des Paktes über bürgerliche und politische Rechte der Vereinten Nationen (UNO Pakt II) sowie im Europäischen Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten verankert worden. Beide Instrumente sind für die Schweiz geltendes Recht.15

2.3 Das IAO-Kontrollsystem und seine Bedeutung für die Umsetzung des Übereinkommens Nr. 169

Die Kontrollmechanismen der IAO können sich zu Fragen der Auslegung äussern und sich mit der Frage befassen, ob die Vertragsstaaten ihren Verpflichtungen nachgekommen sind oder nicht. Das zentrale Kontrollinstrument ist - wie für die UNO-Übereinkommen und das Rahmenübereinkommen des Europarates - das Staatenberichtsverfahren (Art. 22 IAO-Verfassung). Das Ü 169 gehört zu jenen Übereinkommen, über welche die Vertragsstaaten heute in fünfjährigen Intervallen (oder gemäss besonderer Aufforderung) nach den Formvorgaben des Verwaltungsrates berichten müssen. Die Vorgaben verlangen Antworten auf konkrete Fragen zur rechtlichen und praktischen Umsetzung des Übereinkommens. Die Staatenberichte müssen zudem den nationalen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen zur Kenntnis gebracht werden und werden auch regelmässig von ihnen kommentiert. Auf der Grundlage des IAO-Übereinkommens Nr. 144 ist in der Schweiz eine dreigliedrige


14 Nach der Verabschiedung der Erklärung der IAO über die grundlegenden Rechte und Prinzipien bei der
Arbeit am 18. Juni 1988, wurden acht Übereinkommen als grundlegend für die Rechte der Arbeitnehmer
erklärt. Sie müssen von sämtlichen Mitgliedstaaten der Organisation durchgeführt und ratifiziert werden. Sie
betreffen die Gewerkschaftsfreiheit (Nr. 87, Nr. 98), Beseitigung der Zwangsarbeit (Nr. 29, Nr. 105),
Gleichberechtigung (Nr. 111, Nr. 100) und Beseitigung der Kinderarbeit (Nr. 138, Nr. 182).

15 Zum Vergleich dieser Instrumente mit dem Ü 169 vgl. unten, Kapitel 5.


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eidgenössische Kommission für Angelegenheiten der IAO geschaffen worden, die sich unter anderem auch mit den Staatenberichten befasst16.

Ein Staat, der ein Übereinkommen der IAO nicht ratifiziert, hat zudem in geeigneten Zeitabschnitten dem Generaldirektor des IAA über den Stand der nationalen Gesetzgebung und Praxis im vom Übereinkommen betroffenen Bereich sowie über die Hindernisse, welche die Ratifizierung dieses Übereinkommens verhindern oder verzögern, Bericht zu erstatten (Art. 19 Abs. 5 Bst. e IAO-Verfassung). Die Schweiz hat das Ü 169 nicht ratifiziert und unterliegt daher diesem Verfahren.17

Im Weiteren sieht Art. 24 IAO-Verfassung vor, dass Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerorganisationen dem Verwaltungsrat Mitteilungen vorlegen können, die einem der Vertragsstaaten die Verletzung seiner Verpflichtungen vorwerfen. Dieses Mittel ist beispielsweise im Rahmen des vorliegenden Übereinkommens kürzlich von einer grönländischen Arbeiterorganisation gegenüber Dänemark ergriffen worden.18 Der kritisierte Vertragsstaat erhält Gelegenheit, sich zu den Vorwürfen zu äussern und der Verwaltungsrat kann die Vorwürfe publizieren, wenn sie der Vertragsstaat nicht oder nicht genügend substantiiert beantwortet hat. Schliesslich gibt es noch die Möglichkeit der Staatenbeschwerde und der Delegiertenbeschwerde (Art. 26 IAO-Verfassung), die vergleichsweise selten (für das vorliegende Übereinkommen noch nie) ergriffen worden ist.

Im Rahmen der IAO sind, im Gegensatz zu den anderen Instrumenten und den Kontrollenmechanismen der UNO und des Europarates, Mitteilungen und Beschwerden von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen zulässig. Festzuhalten bleibt, dass Interessenorganisationen der indigenen Völker oder Stammesvölker nicht beschwerdelegitimiert sind.19 Im Falle einer Ratifizierung des Ü 169 würde das Kontrollsystem der IAO aber zweifellos den Interessenvertreterinnen und -Vertretern zusätzliche Gelegenheiten bieten, die Situation der Fahrenden in der internationalen und nationalen Öffentlichkeit zu thematisieren.

Bis heute haben sich die Kontrollausschüsse soweit ersichtlich mit Bezug auf das Ü 169 nicht mit dem Thema der Fahrenden befasst. Die bisherige zugängliche Praxis, die indigene Bevölkerungsgruppen in Lateinamerika sowie in den beiden europäischen Staaten Norwegen und Dänemark betraf, lässt sich für unsere Fragestellung grundsätzlich nur beschränkt nutzen, da sie grundlegend andere länderspezifische Bedingungen und andere Bevölkerungsgruppen betrifft. Der oben erwähnte Fall Dänemarks ist jedoch insofern relevant, als er es erlauben


16 Bericht und Botschaft zu den 1997, 1998 und 1999 von der Internationalen Arbeitskonferenz anlässlich
seiner 85., 86. und 87. Tagung verabschiedeten Instrumente sowie zum Übereinkommen (Nr. 144) über
dreigliedrige Beratungen zur Förderung der Durchführung internationaler Arbeitsnormen 1976, BBl 2000 I
330.

17 Zur Ratifizierungspraxis der Schweiz siehe Kapitel 3.2.

18 Bericht des für die Überprüfung der vom Nationalen Gewerkschaftsverband Grönlands (Sulinermik
Inuussutissarsiuteqartut Kattuffiat SIK) in Anwendung von Artikel 24 der IAO-Verfassung eingereichten
Klage wegen angeblicher Nichteinhaltung des Übereinkommens (Nr. 169) über eingeborene und in Stämmen
lebende Völker, 1989, zuständigen Ausschusses, GB.277/18/3 ; GB.280/18/5, (zitiert: Bericht Ausschuss
Gewerkschaften Grönland/Dänemark).
Weitere Mitteilungsverfahren betrafen nach Information von
ILOLEX Mexiko, Kolumbien, Ecuador, Bolivien, Peru.

19 ILO Guide, Convention No.169 and its application: monitoring and supervisory procedures: "This means that
indigenous or tribal individuals or organizations, unless they are indigenous worker's or employers'
associations, have to channel comments or more formal complaints and representations through trade unions
or employers' bodies."


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dürfte, mögliche Grenzen des Anwendungsbereichs von Ü 169 zu erkennen; er wird weiter unten näher betrachtet.

3 Die Art der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen im Lichte der Ratifizierungspraxis des Bundesrates

3.1 Der programmatische Charakter des Übereinkommens und grosse Handlungsspielräume bei der Umsetzung

Art. 34 des Übereinkommens bestimmt, dass Art und Umfang der zur Durchführung dieses Übereinkommens zu treffenden Massnahmen flexibel zu gestalten sind und auf die besonderen Verhältnisse jedes Landes Rücksicht zu nehmen ist. Dies soll den grossen Unterschieden in den Situationen der indigenen und in Stämmen lebenden Völker Rechnung tragen.

"Die Situationen dieser Völker sind einander ähnlich genug, um die Verkündung bestimmter grundlegender Rechte zu erlauben, die für alle gelten, wo sie auch leben mögen. Diese Völker sollten das Recht besitzen, ihre Kultur zu erhalten und ihre eigenen Angelegenheiten selbst zu regeln, und die Länder, in denen sie leben, sollten diese Rechte respektieren. Was die Frage anbelangt, welchen Umfang diese Bedürfnisse in jedem Land haben und wie diese Rechte in jedem spezifischen Fall zu respektieren sind, so ist es nicht Sache eines internationalen Arbeitsübereinkommens, dies umfassend zu bestimmen; ein Übereinkommen sollte vielmehr den Grundsatz der Respektierung dieser Rechte verankern und den Ländern, die es ratifizieren, vorschreiben, die notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um auf nationaler Ebene und nach Konsultierung der Betroffenen zu entscheiden, wie ihre Anwendung durchgesetzt werden kann. "20

Historischer Wille der IAO war es offensichtlich, das Übereinkommen nicht als direkt anwendbar zu konzipieren, sondern es auf einen programmatischen Charakter zu beschränken21. Der angestrebte breite Anwendungsbereich des Übereinkommens, das für indigene und in Stämmen lebende Völker in verschiedensten Lebensumständen und mit unterschiedlichen Bedürfnissen gelten sollte, schlug sich in relativ offenen und unspezifischen Formulierungen der substantiellen Bestimmungen nieder. Viele Bestimmungen sind beispielsweise auf Fahrende in der Schweiz gar nicht anwendbar oder wenig relevant, wie die folgende Darstellung zeigen wird.

Die Schweiz gehört zu den Staaten monistischer Tradition; dies bedeutet, dass ein vom Bundesrat ratifizierter internationaler Vertrag unmittelbar mit seinem Inkrafttreten zu einem integrierenden Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung wird, ohne dass er vorgängig durch ein entsprechendes Gesetz in die innerstaatliche Rechtsordnung transponiert werden muss. Dies bedeutet nicht zwingend, dass die in ihm verankerten Bestimmungen in der Schweiz direkt justiziabel sind und man sich rechtsgültig auf sie berufen kann. So ist es möglich, das ein internationales Abkommen Bestimmungen programmatischer Natur enthält, die lediglich den allgemeinen Rahmen des behandelten Themas abstecken oder sich darauf beschränken, Ziele zu definieren, während sie gleichzeitig den Vertragsstaaten einen breiten


20 Stellungnahme IAA zur Teilrevision von IAO 107, Bericht des Sachverständigentreffens, GB 234/5/4, zitiert
im Memorandum IAA, Ziff. 11.

21 Vgl. dazu etwa auch Swepston, S. 689.


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Spielraum zur Bestimmung der zu ihrer Verwirklichung einzusetzenden Mittel lassen. Solche Regeln sind nicht direkt anwendbar, implizieren aber, dass zu ihrer Umsetzung Rechtsnormen auf innerstaatlicher Ebene festgesetzt werden. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des eidgenössischen Versicherungsgerichts, kann sich ein Bürger nicht direkt auf in einem für die Schweiz in Kraft getretenen internationalen Übereinkommen enthaltene Bestimmungen berufen, wenn sie im Gesamtzusammenhang sowie im Licht von Gegenstand und Zweck des Vertrages betrachtet, unbedingt und eindeutig genug formuliert sind, damit sie eine direkte Wirkung erzeugen und in einem konkreten Fall angewendet werden bzw. die Grundlage für eine Entscheidung darstellen können. Dies setzt voraus, dass die betreffenden Regeln ausreichend präzise und klar sind, um die direkte Grundlage eines konkreten Entscheids zu bilden. Eine solche Präzision fehlt Bestimmungen rein programmatischen Charakters, wie auch jenen, die sich darauf beschränken, die Regelung eines Bereichs zu skizzieren oder einen beträchtlichen Ermessensspielraum lassen; derartige Normen richten sich in erster Linie an den Gesetzgeber, und nicht an den Richter oder an die Verwaltung22. Um einen solchen Fall handelt es sich beim Ü 169, das programmatischer Natur ist, und zwar insofern, als die Formulierungen vieler seiner Bestimmungen allgemein gehalten sind und die Staaten bei seiner Umsetzung über einen grossen Handlungsspielraum verfügen. Im Falle seiner Ratifizierung wäre es an den Schweizer Gerichten, zu bestimmen, ob die Bestimmungen dieses Übereinkommens ausreichend präzise sind, um direkt justiziabel zu sein, oder ob es Sache des Gesetzgebers ist, die zu seiner Durchführung erforderlichen Massnahmen zu treffen. Die IAO anerkennt, dass die Anwendung des Ü 169 eine komplexe Angelegenheit ist, und weitreichende Auswirkungen sogar auf die Verfassungsordnung der Staaten haben kann, die es ratifizieren; sie erinnert daran, dass eine Ratifizierung auch dazu führen kann, dass auf innerstaatlicher Ebene neue Normen verfügt oder bestehende Normen angepasst werden müssen, um im Einklang mit den Bestimmungen des Übereinkommens eine neue Beziehung zwischen Regierungen, nationalen Gemeinschaften und eingeborenen Völkern zu schaffen.23

3.2 Das Verfahren zur Ratifizierung von IAO-Übereinkommen und die Ratifizierungspraxis des Bundesrates

Die IAO-Verfassung verpflichtet die Mitgliedsstaaten, neue Übereinkommen innert Jahresfrist der für die Ratifizierung zuständigen Behörde (in der Schweiz dem Parlament) vorzulegen. Wenn der Bundesrat der Ansicht ist, ein Übereinkommen sollte ratifiziert werden, legt er dem Parlament eine entsprechende Botschaft vor. Ist er nicht dieser Ansicht, verfasst er einen entsprechenden Bericht ans Parlament, wie dies im Falle des Ü 169 zutraf. Ist das Parlament mit der ablehnenden Haltung einverstanden (wie im Fall des Ü 169), ist der Vertragsstaat zu nichts weiter verpflichtet, als dem Generaldirektor über die rechtliche und tatsächliche Lage in den vom Übereinkommen angesprochenen Bereichen sowie über die Hindernisse hinsichtlich einer Ratifizierung zu berichten, wenn dieser es für angemessen erachtet.


22 BGE 112 Ib 184, BGE 119 V 171, 177/178; BGE 120 Ia 11; siehe auch Botschaft vom 29. Juni 1994 über den Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen von 1989 über die Kinderrechte, BBl1994 V 1, spez. Ziff. 31.

23 Administration of Justice, Economic, Social and Cultural Rights, Prevention of Discrimination and Protection of Indigenous Peoples and Minorities, Memorandum submitted by the International Labour Office to the Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, 53rd session, E/CN.4/Sub.2/2001/24, § 73, 17 July 2001.


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3.2.1 Ratifizierungspraxis des Bundesrates

Der Bundesrat schlägt grundsätzlich eine Ratifizierung internationaler Übereinkommen nur dann vor, wenn er der Ansicht ist, dass das schweizerische Recht den Anforderungen des betreffenden Übereinkommens genügt24. Seine allgemeine Praxis zur Ratifizierung von internationalen Übereinkommen umschrieb der Bundesrat etwa in seinem neuesten Bericht über die Konventionen des Europarates. Mit Verweis auf die im Geschäftsbericht des Bundesrates von 1988 beschriebene Praxis betonte er:

" ...Eine Ratifikation kann ... nur dann angezeigt sein, wenn die Schweiz die vertraglich vereinbarten Verpflichtungen tatsächlich einzuhalten vermag, da zu den Grundsätzen des schweizerischen Rechtsstaates die strikte Beachtung völkerrechtlicher Regeln gehört. Für die Ratifikationspraxis des Bundesrates haben diese Grundsätze zur Folge, dass zwischen einem Übereinkommen und der innerstaatlichen Rechtsordnung keine erheblichen Unterschiede bestehen dürfen, für welche nicht ein Vorbehalt angebracht werden könnte. Hingegen brauchen kleinere Differenzen einer Ratifikation nicht notwendigerweise entgegenzustehen. Selbst mit dem Landesrecht nicht ganz deckungsgleiche Vereinbarungen werden dem Parlament zur Genehmigung unterbreitet, wenn Abklärungen ergeben, dass die noch vorhandenen Lücken durch unmittelbar anwendbare Bestimmungen des internationalen Vertrages oder, falls das Übereinkommen nicht unmittelbar anwendbar ist, durch gesetzgeberische Maßnahmen innert nützlicher Frist geschlossen werden können. Es ist ausserdem zu unterstreichen, dass die Stellungnahme der Kantone für die Übereinkommen, deren Gegenstand im Wesentlichen im Zuständigkeitsbereich der Kantone liegt, gebührend berücksichtigt werden muss25."

3.2.2 Die Kernübereinkommen der IAO: ein Sonderfall

Der Bundesrat ist von dieser Ratifizierungspraxis im Falle der acht IAO-Kernübereinkommen26 ("core labour standards") abgewichen. Es ist von ganz besonderer Bedeutung, dass diese fundamentalen Übereinkommen angenommen werden, da in ihnen die grundlegenden Rechte und Prinzipien bei der Arbeit verankert sind. Im Hinblick auf die fundamentalen Übereinkommen der IAO gilt eine "angepasste" Praxis: Solche Übereinkommen gelten als "integraler Bestandteil der sozialen Dimension der Globalisierung und alle Staaten sollten sie als Akt der internationalen Solidarität ratifizieren". In der Schweiz hat dies sich auf das Ratifizierungsverfahren ausgewirkt. So schlagen die Botschaften zu den Übereinkommen Nr. 138, Nr. 98 und Nr. 182 vor, dass diese auf dem Wege der Annahme der erforderlichen gesetzlichen Anpassungen indirekt ratifiziert werden27. Die eigentliche Ratifizierung wird "suspendiert", bis die Referendumsfrist abgelaufen ist.


24 Vgl. dazu etwa grundlegend BBl1969 I713, 721, Ziff. 4; BBl1974II1633, 1654, Ziff. 33; BBl1986II911,
921, Ziff. 24.

25 Siebter Bericht des Bundesrates über die Schweiz und die Konventionen des Europarates, vom 19. Januar
2000, BBl 2000 I 1141, 1144; siehe auch den Achten Bericht über die Schweiz und die Konventionen des
Europarates vom 26. Mai 2004, BBl 2004 3809, 3817, der einen analogen Hinweis zur bewährten
Ratifikationspraxis der Schweiz enthält.

26 Siehe Fussnote 14 für die Liste der Kernübereinkommen.

27 Vgl. dazu etwa Bericht und Botschaft über die von der internationalen Arbeitskonferenz anlässlich ihrer 85.,
86. und 87. Tagung 1997, 1998 und 1999 genehmigten Instrumente und zum Übereinkommen Nr. 144 über
dreigliedrige Beratungen zur Förderung der Durchführung internationaler Arbeitsnormen, 1976, BBl 2000 I


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Für die IAO, und damit nicht zuletzt für die Schweiz, die an die Beschlüsse dieser Organisation gebunden ist, gehört das Ü 169 nicht zu den Kernübereinkommen. Die Grundvoraussetzung für eine Ratifizierung aus Gründen der Solidarität innerhalb der IAO ist damit nicht gegeben.

3.2.3 Das Übereinkommen Nr. 169

Als nicht fundamentales Übereinkommen der IAO unterliegt das Ü 169 der 1969 lancierten, 1974 und 1986 neu bestätigten und auch seither immer wieder befolgten Ratifizierungspolitik des Bundesrates. Es kann jedoch vom Parlament auf Vorschlag des Bundesrates ratifiziert werden, sofern es Schweizer Recht und Praxis entspricht.

Anders als es bei den meisten anderen internationalen Instrumenten der Fall ist, können die Staaten bei der Ratifizierung der IAO-Übereinkommen weder Vorbehalte noch andere auslegende Klauseln anbringen, es sei denn, diese seien ausdrücklich im Übereinkommen selbst enthalten (was beim Ü 169 nicht zutrifft); dies verstärkt noch die Bedeutung, die der Einhaltung der in den IAO-Übereinkommen enthaltenen Verpflichtungen in der innerstaatlichen Rechtsordnung zum Zeitpunkt der Ratifizierung zukommt. So hat Dänemark beispielsweise bei der Ratifizierung des Ü 169 angegeben, dass "in Dänemark nur ein eingeborenes Volk im Sinne des Ü 169 lebe, nämlich die Inuit, die Ureinwohner Grönlands". Der Verwaltungsrat der IAO, der im März 2001 eine Klage gegen Dänemark zu behandeln hatte, in der namentlich diese Frage aufgeworfen wurde, hat, wie auch das mit der Untersuchung dieser Klage beauftragte Kontrollorgan, die Auffassung vertreten, dass "die mit der Ratifizierung eingereichte Erklärung den Standpunkt der Regierung zum Zeitpunkt widerspiegelt, in dem diese das Übereinkommen ratifiziert hat. Er ruft in Erinnerung, dass die Ratifizierung der Übereinkommen der IAO von keinem Vorbehalt begleitet werden kann und dass die Erklärung der Regierung keinen rechtlich bindenden Charakter besitzt"28.

Besitzt ein Instrument programmatischen Charakter, wie dies beim Ü 169 der Fall ist, so geht der Bundesrat davon aus, dass seine Ratifizierung die Verpflichtung mit sich bringt, sämtliche zur Erreichung der in ihm festgelegten Ziele notwendigen Massnahmen zu ergreifen. Eine Ratifizierung muss damit auf einem klaren politischen Willen zur rückhaltlosen Verfolgung der Zielsetzungen des Übereinkommens beruhen. In ihren jeweiligen Kompetenzbereichen sind die Kantone und Gemeinden davon ebenfalls betroffen.

Es wird im Folgenden um die Frage der Erheblichkeit rechtlicher Unterschiede zwischen den Verpflichtungen des Ü 169 und der Situation in der Schweiz im Vordergrund stehen. Welche rechtlichen Anpassungen braucht es in der Schweiz vorgängig, um eine Ratifizierung des Instrumentes auf der Grundlage der bundesrätlichen Praxis ins Auge zu fassen? Angesichts der oft nur unbestimmten, auslegungsbedürftigen Formulierungen des Übereinkommens ist diese Frage aus rechtlicher Sicht schwierig zu beantworten. Die Auslegung von internationalen Bestimmungen, auch wenn sie sich akzeptierter rechtlicher Methoden bedient, ist nie wertungsfrei, insbesondere wenn es wie in unserem Fall kaum relevante Auslegungspraxis von dazu autorisierten internationalen Gremien gibt.


330. Dies war kürzlich der Fall bei den Übereinkommen Nr. 98 über das Vereinigungsrecht und das Recht zu Kollektivverhandlungen und Nr. 138 über das Mindestalter, BBl1999I513.
28 Bericht Ausschuss Gewerkschaften Grönland/Dänemark, Abs. 27.


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Im folgenden Kapitel wird es darum gehen, aus den substantiellen Bestimmungen des Übereinkommens den verpflichtenden Gehalt herauszudestillieren und auszuloten, welche rechtlichen Anpassungen bezüglich einer Ratifizierung vorgängig notwendig und welche politischen und finanziellen Konsequenzen daraus zu ziehen sein werden.

4 Der persönliche Geltungsbereich des Übereinkommens: die Frage der Anwendbarkeit auf die Schweizer Fahrenden

4.1 Warum diese Frage

Die Kontrollorgane der IAO haben sich bis heute zur Frage der Anwendbarkeit des Ü 169 auf die Fahrenden nicht ausgesprochen. Die Bundesverwaltung (SECO) hat das IAA um Klärung dieser Frage ersucht; diese wurde ihm in Form eines Memorandums des IAA vom 18. Februar 2001 geliefert29. Die Schlussfolgerung des Memorandums lautet, dass "keine Bestimmung des Übereinkommens es erlauben würde, die Fahrenden aus seinem Geltungsbereich auszuschliessen, sofern sie den in Absatz 1a) von Artikel 1 des Übereinkommens festgelegten objektiven Kriterien genügen und das grundlegende Kriterium des Gefühls der Stammeszugehörigkeit erfüllen". Die Frage der Anwendbarkeit ist erwähnt, weil das Memorandum keine abschliessende Antwort zu enthalten scheint30 und weil andere europäische Staaten die Ansicht äussern, dass das Übereinkommen auf die Fahrenden in ihrem Land nicht anwendbar sei31.

4.2 Objektive und subjektive Kriterien der Anwendbarkeit

Das Ü 169 verbietet es den Staaten, die es ratifizieren, ein oder mehrere eingeborene oder in Stämmen lebende Völker von seinem Geltungsbereich auszunehmen; im Gegenteil verfährt es durch Einschluss aller Völker, die die Kriterien nach Artikel 1 erfüllen. Eine Erklärung, mit der ein oder mehrere Völker, die den Kriterien von Artikel 1 genügen, a priori ausgeschlossen würden, würde einem Vorbehalt gleichkommen, der gemäss der allgemeinen Praxis der IAO nicht zulässig wäre; jede Ausschlussklausel würde die Registrierung der Ratifikationsurkunde, die eine solche beinhaltete, verunmöglichen. Die Erklärung Dänemarks, mit der die Inuit vom Geltungsbereich des Übereinkommens ausgeschlossen werden sollten, wurde von den Kontrollorganen der IAO als nicht rechtlich bindend erklärt32.

Bei der Ausarbeitung des Ü 169, "It was finally agreed that the only correct term was "peoples ", because this term recognizes the existence of organized societies with an identity oftheir own rather than mere groupings sharing some racial or cultural characteristics. "33 In


29 Memorandum IAA, Abs. 13.

30 So präzisiert das Memorandum IAA, Abs 2: "Unter dem gewöhnlichen Vorbehalt, dass die Verfassung der
IAO dieser keinerlei Sonderkompetenz zur Auslegung der Übereinkommen einräumt, muss sich das Amt
darauf beschränken, den Regierungen auf ein entsprechendes Ersuchen Angaben zu liefern, die es erlauben,
die Tragweite, die spezifischen Bestimmungen des Übereinkommens zukommt, einzuschätzen, wobei
gegebenenfalls die Elemente zu berücksichtigen sind, die aus den vorbereitenden Arbeiten und den
Kommentaren der Kontrollorgane der IAO hervorgehen".

31 Norwegen hingegen anerkennt, dass das Ü 169 auf die Samen anwendbar ist.

32 Memorandum IAA, Abs. 12; dieser ruft unter Fussnote 1 Erinnerung, dass "dem Vorschlag der schwedischen
Regierung, eine Ermessensklausel einzufügen, welche den Ausschluss bestimmter Bestimmungen des
Übereinkommens erlauben würde, nicht stattgegeben wurde". Siehe Bericht Ausschuss Gewerkschaften
Grönland/Dänemark, unter Ziff. 3.2.3.

33 ILO Guide, General Policy.


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diesem Punkt unterscheidet sich das Ü 169, das einen gewissen Grad an Organisation innerhalb einer Gruppe voraussetzt, um auf diese anwendbar zu sein, von anderen Instrumenten zum Schutze von Minderheiten, die sich allein auf kulturelle Kriterien berufen. Der verwendete Ausdruck, "Völker", kann jedoch in keiner Weise dahingehend ausgelegt werden, dass er Implikationen irgendwelcher Art für die Rechte haben könnte, die auf Grund des internationalen Rechts mit diesem Begriff verbunden sein können (Art. 1 Abs. 3, Ü 169).

Gemäss Art. 1 gilt das Übereinkommen für in Stämmen lebende Völker (Abs. 1 lit. a) und eingeborene Völker (Abs. 1 lit. b). Die Kriterien von eingeborenen Völkern, die von präkolonialen Bevölkerungsgruppen abstammen, erfüllen die Fahrenden in der Schweiz zweifellos nicht. Es bleibt die Frage, ob sie zu den "in Stämmen lebenden Völkern" gehören. Das Übereinkommen erwähnt diesbezüglich objektive und subjektive Kriterien:

Abs. 1 lit. a umschreibt die in Stämmen lebenden Völker objektiv mit:

Völker, deren soziale, kulturelle und wirtschaftliche Verhältnisse sich von anderen Teilen der nationalen Gemeinschaft unterscheiden, und (kumulativ) Völker, deren Stellung ganz oder teilweise durch eigene Bräuche oder Überlieferungen oder durch Sonderrecht geregelt ist.

Abs. 2 stellt für die Anwendbarkeit des Übereinkommens das subjektive Kriterium des "Gefühls der Stammeszugehörigkeit" in den Vordergrund. Allerdings ist es nicht das einzige ausschlaggebende Kriterium, sondern es soll ernsthaft geprüft werden, wenn es um die Bestimmung der Anwendbarkeit geht. Objektive und subjektive Kriterien müssen dabei beide, d.h. kumulativ, erfüllt sein34.

Nomadisch lebende Völker werden von dieser Umschreibung grundsätzlich ebenfalls erfasst. Art. 14 des Ü 169 spricht denn auch explizit die besonderen Bedürfnisse der Landnutzung von "Nomadenvölkern und Wanderfeldbauern" an. Die Geschichte des Übereinkommens, welche in den Massnahmen gegen die wirtschaftliche Ausbeutung von indigenen, in vorindustriellen Strukturen lebenden Völkern vor allem in "modernen" Kolonialstaaten wurzelt, legt jedoch nahe, dass die Redaktorinnen und Redaktoren hier nicht die Lebensweise europäischer Fahrenden vor Augen hatten35. Dies ist insbesondere für die Auslegung der Bestimmungen von Bedeutung: Sollen die Formulierungen für die Situation der Fahrenden überhaupt Sinn machen, dürfte viel Auslegungsarbeit notwendig sein.

4.3 Die Stellungnahme des Internationalen Arbeitsamtes (IAA) zur Frage der Anwendbarkeit auf die Schweizer Fahrenden

Das Memorandum des IAA hält zuerst allgemein fest, dass es für die Auslegung der IAO-Übereinkommen nicht zuständig sei. Es beschränke sich darauf, anfragenden Regierungen Hinweise auf die "travaux préparatoires" und die Praxis der Kontrollorgane zu liefern, die ihnen eine bessere Einschätzung der Tragweite einzelner Bestimmungen ermöglichen könnten. In erster Linie sei es Sache der Regierungen zu beurteilen, ob ihre Gesetzgebung und Praxis den Anforderungen eines Übereinkommens genüge. Im Falle einer Ratifizierung stehe dies unter dem Vorbehalt der im IAO-System vorgesehenen internationalen Kontrollverfahren.36 Das Memorandum stellt zum Ü 169 fest:


34 ILO Guide, General Policy.

35 Für die historischen Argumente vgl. im nächsten Kapitel dargestellten Zitate im Memorandum IAA.

36 Memorandum IAA, Abs. 2.


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"Die Frage, ob ein spezifisches Volk, im vorliegenden Fall die "Fahrenden", die in Artikel 1 des Ü 169 festgelegten Kriterien erfüllt und sich folglich der Geltungsbereich seiner Bestimmungen auf sie erstreckt, ist eine Sachfrage, die im Ermessensbereich des Staates liegt, der das Übereinkommen ratifiziert. Im Einklang mit dem Prinzip, wonach Verträge nach Treu und Glauben anzuwenden sind, sollte ein Mitglied, das dieses Übereinkommen ratifiziert, dessen Bestimmungen auf jedes Volk anwenden, das den Kriterien unter Artikel 1 Absatz 1a) entspricht, sofern das Gefühl der Zugehörigkeit zum Stammesvolk festgestellt worden ist. Der Wortlaut dieses Artikels ist klar: "Das vorliegende Übereinkommen gilt für a) in Stämmen lebende Völker (...); b) für Völker in unabhängigen Ländern, die als Eingeborene gelten (...)", vorausgesetzt natürlich, dass sie die festgelegten Kriterien erfüllen. Der Wortlaut der zutreffenden Bestimmungen genügt sich selbst. Trotzdem können die nachstehend aufgeführten Angaben, die den vorbereitenden Arbeiten entnommen sind, nützliche Hinweise bieten. "37

Das Memorandum präzisiert weiter, dass das Gefühl der Stammeszugehörigkeit offensichtlich "Sache der Mitglieder des betreffenden Volkes" sei, während der Vertragsstaat selbst die Gruppen bestimmen müsse, für welche das Übereinkommen anwendbar sei.38 Ein Staat ist jedoch nicht frei, selbst zu bestimmen, welche der Volksgruppen, die sich in seinem Staatsgebiet aufhalten, vom Ü 169 betroffen ist. Eine Erklärung Dänemarks, die in diese Richtung zielte, wurde von den Kontrollorganen der IAO als nicht rechtlich bindend erklärt.39

Immerhin erwähnt das Memorandum, dass die Entstehungsgeschichte, insbesondere der Bericht des vorbereitenden Expertentreffens, auf eine breite Anwendbarkeit des Übereinkommens schliessen lässt und nomadische Völker keineswegs grundsätzlich ausgeschlossen sind. Es weist auf das Expertentreffen hin, das den Text des Ü 169 redigierte und festhielt, die Vorgängerkonvention Nr. 107 sei

"auf die nomadischen Völker der Wüste und anderer Regionen anwendbar. All diesen Gruppen sind bestimmte Eigenschaften eigen, so etwa eine isolierte Lebensweise oder eine wirtschaftliche Entwicklung, die hinter der restlichen Landesbevölkerung zurückbleibt. Dieser sehr breite Geltungsbereich sollte nicht abgeändert werden, obwohl es schwierig ist, Formulierungen zu finden, die ausreichend weit gefasst sind, um sämtliche Optionen abzudecken." 40

Das Memorandum stellt auch fest, dass die als Kontrollinstanz zuständige Expertenkommission die Frage der Anwendbarkeit der Vorgängerkonvention, die IAO-Übereinkommen Nr. 107 und Nr. 169, auf bestimmte Bevölkerungsgruppen mit einigen Vertragsstaaten diskutiert hat41.


Memorandum IAA, Abs. 8, 9.

38 Memorandum IAA, Abs. 7.

39 Bericht Ausschuss Gewerkschaften Grönland/Dänemark, Abs. 27.

40 Memorandum IAA, Abs. 10.

41 Memorandum IAA, Abs. 14. So betrachtet etwa Ägypten die Beduinen nicht als Stammesvolk im Sinne von
IAO 107, im Gegensatz zu Syrien. Zudem hat die Expertenkommission von einer Erklärung der Regierung
Angolas Kenntnis genommen, wonach keine indigenen Völker gemäss IAO 107 in Angola lebten. Siehe auch
für das Ü 169, Bericht Ausschuss Gewerkschaften Grönland/Dänemark, Abs. 27.


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Damit hat das Memorandum die Frage der Anwendbarkeit des Ü 169 auf die Fahrenden in der Schweiz nicht abschliessend geklärt. Aus rechtlicher Sicht ist die Schweiz primär dafür zuständig, diese Frage zu beantworten, selbstverständlich im Falle einer Ratifikation unter Vorbehalt der Meinung der Kontrollinstanzen. Der Fall Dänemark zeigt jedoch, dass die Schweiz bei der Ratifizierung des Ü 169 nicht rechtlich bindend erklären könnte, dass die Fahrenden von seinem Anwendungsbereich ausgenommen seien. Nichts würde die Kontrollorgane im Falle eines Rechtsstreits daran hindern, eine solche Erklärung als nichtig zu erklären, sofern die objektiven und subjektiven Voraussetzungen des Übereinkommens als erfüllt betrachtet würden (siehe unten Kapitel 4.5).

4.4 Die Praxis ausgewählter europäischer Staaten

Im Zusammenhang mit diesem Bericht hat die Bundesverwaltung den Behörden der europäischen Vertragstaaten: Dänemark, Norwegen, Niederlande sowie Deutschland, Österreich und Italien einige Fragen gestellt. Mit Ausnahme von Italien haben alle angefragten Staaten geantwortet. Im Besonderen interessierten die Antworten auf die Frage der Anwendbarkeit des Übereinkommens auf die Fahrenden.

Dänemark und Norwegen berichteten, dass im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Übereinkommens das Thema der eingeborenen Minderheiten (Inuits bzw. Samen) im Vordergrund gestanden hatte. Die Frage der Anwendbarkeit auf die in diesen Ländern lebenden Fahrenden wurde weder im Ratifizierungsverfahren noch in den Berichten an die IAO gestellt, ebenso wenig in den Niederlanden. Norwegen und die Niederlande bezeichnen die Fahrenden als nationale Minderheiten, jedoch nicht als indigene oder tribale Gruppen. In Österreich verlangten mehrere Vorstösse im Parlament die Ratifizierung des Übereinkommens zu "deklaratorischen" Zwecken - um ein internationales positives Signal zu setzen. Allerdings hat die Bundesregierung nicht vor, das Übereinkommen zu ratifizieren. Im Rahmen des Vorlageverfahrens wurde die Anwendbarkeit des Übereinkommens auf die Volksgruppe der Roma ausführlich geprüft und das Fehlen des subjektiven Kriteriums (erklärtes Gefühl der Stammeszugehörigkeit) festgestellt. In der Öffentlichkeit thematisiert wurde diese Frage jedoch kaum. Jedenfalls geht das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit davon aus, dass das Übereinkommen weder auf die Roma noch auf andere nationale Minderheiten anwendbar wäre. In Deutschland wurde eine Ratifizierung des Übereinkommens ebenfalls diskutiert, jedoch ausschliesslich im Zusammenhang mit den potentiellen Auswirkungen des Übereinkommens auf die Aussen-, Aussenwirtschafts- und Entwicklungspolitik Deutschlands. Die Bundesregierung geht davon aus, dass die in Deutschland lebenden Sinti und Roma nicht als Angehörige eines indigenen Volkes im Sinne des Übereinkommens anzusehen sind. Das Übereinkommen solle jene Bevölkerungsgruppen schützen, die "in einer fundamental abweichenden Rechts- und Kulturtradition ein vom Mehrheitsvolk legitimerweise abgesondertes, eigenes Dasein führen." Das Übereinkommen sei nicht anwendbar auf nationale Minderheiten wie Sinti und Roma, deren ethnische, kulturelle, sprachliche und religiöse Identität sie nicht in dieser Weise fundamental aus dem Mehrheitsvolk absondere.

4.5 Gehören die Fahrenden in der Schweiz zu den "in Stämmen lebenden Völkern"?

Zwei wichtige Organisationen der Fahrenden in der Schweiz (Radgenossenschaft, Association Action Sinti et Jenisch Suisse) haben im Umfeld der Diskussion im Parlament zur Ratifikation des Ü 169 unmissverständlich deklariert, dass sie von der Anwendbarkeit des


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Übereinkommens auf die Fahrenden in der Schweiz ausgehen42. Damit implizieren sie, dass sie sich als Volk im Sinne des subjektiven Kriteriums des Übereinkommens fühlen. Schwieriger zu beantworten ist die Frage, ob die Fahrenden in der Schweiz, im Besonderen die Schweizer Fahrenden, objektiv die Kriterien von "in Stämmen lebenden Völkern" erfüllen.

In kultureller Hinsicht haben sie zweifellos eine gemeinsame Identität43. Aber ob die Schweizer Fahrenden jene minimale Organisationsstruktur aufweisen, die ein "Volk" nach der Darstellung der IAO ausmachen würde, ist zumindest von aussen schwierig zu beurteilen. Viele nomadische Völker (etwa die nomadischen Viehzüchter im Sahel) behalten auch auf ihren Wanderungen einen organisatorischen Zusammenhalt über teilweise grosse Distanzen: Sie gehorchen einer spezifischen Autorität, leben primär nach eigenen Regeln, eigenen Konfliktlösungsmechanismen und grenzen sich trotz ihrer Verstreutheit von der Lebensweise und dem Normensystem der Sesshaften deutlich ab. Die Jenischen pflegen zwar zweifellos eine gemeinsame kulturelle und auch sprachliche Identität, hierarchische Strukturen gab es aber ausserhalb der Familienclans traditionellerweise offenbar nicht. Jedenfalls stellt die traditionelle Lebensweise der Schweizer Jenischen vor allem den Zusammenhalt der (Gross-) Familie, die unter einem oft autoritären Oberhaupt eine eigenständige Lebensgemeinschaft bildet, in den Vordergrund. Traditionellerweise gibt es in der Schweiz offenbar keine grossräumigeren organisatorischen Strukturen, abgesehen von einzelnen Persönlichkeiten, die kraft ihrer persönlichen Autorität Konflikte zwischen Familien schlichten können. Dies ist wohl nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die mobile Lebensweise der Fahrenden und ihre teilweise Integration in der Welt der Sesshaften solche Organisation gar nicht erforderte. Die heute bestehenden Interessenorganisationen der Fahrenden (Radgenossenschaft, Association Action Sinti et Jenisch Suisses) sind privatrechtliche Vereine, die nicht alle Fahrenden unter ihre Mitglieder zählen, aber der Mehrheit der Fahrenden. Die Radgenossenschaft wird als repräsentative Interessenorganisation anerkannt und hat wichtige Funktionen in der Pflege der gemeinsamen Kultur und Geschichte und vor allem für die Beziehungen zwischen den Fahrenden und den Sesshaften. Sie kann jedoch schon nur aufgrund ihrer jungen Geschichte wohl kaum als "Stammesorganisation" bezeichnet werden.

In der Anwendung des Übereinkommens auf die Fahrenden in der Schweiz ergeben sich einige grundsätzliche Probleme, die eng mit dieser Frage verknüpft sind. Der Begriff des "Volkes" stellt die kollektive Abgrenzung und die Isolation der Lebenswelten in den Vordergrund - anders als etwa die Instrumente des Diskriminierungsverbotes, die eine deutlich flexiblere Handhabung von ausgrenzenden und integrierenden Faktoren und damit einen differenzierten Schutz erlauben. Die tendenziell starre Abgrenzung der Lebenswelten entspricht jedoch dem Alltag der Fahrenden in Europa nicht. Die traditionellen Sippen von Fahrenden pflegen zwar eigene Bräuche, kulturelle Eigenheiten, eine eigene Sprache, haben sich jedoch mit Bezug auf ihre wirtschaftliche Tätigkeit nie von der Welt der sesshaften Mehrheit abgegrenzt. Ihre wirtschaftliche Lebensgrundlage ist seit jeher der alltägliche Austausch mit den Sesshaften in der Form von Kleinhandel und Dienstleistungen - nicht die Isolation, sondern letztlich die Integration in deren Normsystem.

Ebenfalls ungelöst ist die Frage, nach welchen Kriterien das "Volk" der Fahrenden sich definieren sollte. Definiert man das "Volk" der Fahrenden ethnisch/kulturell, würden dazu alle jene gehören, die von jenisch-, sinti- oder romasprachigen Familien abstammen, darunter eine


42 Dahingehender offener Brief von der "Radgenossenschaft der Landstrasse" und der "Association action sinti
et jenisch suisses", März 2001.

43 Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz.


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grosse Mehrheit, die sich in ihrer Lebensweise, ihren Bedürfnissen und Ansprüchen heute kaum mehr von den Sesshaften unterscheidet. Hier wäre es aber definitiv unangebracht, von einem "Stammesvolk" zu sprechen. Definiert man das "Volk" der Fahrenden aufgrund der Lebensweise, dann würden dazu auch viele Menschen gehören, die aus sehr unterschiedlichen Gründen eine fahrende Lebensweise pflegen (etwa Marktfahrer, Zirkusleute, etc.), aber mit der kulturellen und sprachlichen Tradition und der Gruppenidentität der Schweizer Jenischen nichts zu tun haben. Noch gravierender wäre es aber, das "Volk" der Fahrenden als jenisch-, sinti- oder romastämmige Fahrende zu umschreiben und damit beispielsweise die grosse Zahl der jenisch-stämmigen Sesshaften auszugrenzen. Dies wäre vor dem Hintergrund der Geschichte der jahrzehntelangen Assimilierungspolitik, mit welcher der Staat Sesshaftigkeit mehr oder weniger erzwungen hat, kaum vertretbar.

Schließlich ist unklar, ob und wieweit das Ü 169 Fahrenden mit nichtschweizerischem Pass Ansprüche einräumt. Dafür spricht die Tatsache, dass menschenrechtliche Garantien grundsätzlich Rechte für alle Menschen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit einräumen. Sinn und Zweck des Übereinkommens, die ja gerade auf den Schutz der besonderen Lebensweisen der "Stammesvölker" ausgerichtet sind, sprechen ebenso dafür: Die traditionell nomadisierende Lebensweise der Zigeuner, die sich ja gerade nicht an die Grenzen der Sesshaften hielten, verdient unter diesem Gesichtspunkt grenzüberschreitenden Schutz. Allerdings sind menschenrechtspolitische Einschränkungen und Ungleichbehandlungen beispielsweise im Bereich von Niederlassung und Aufenthalt gegenüber Menschen, die sich nur vorübergehend in der Schweiz aufhalten, regelmässig eher zulässig als gegenüber Schweizerinnen und Schweizer oder Ausländerrinnen und Ausländern, die sich schon länger in der Schweiz aufhalten. Es bleibt die Frage, welches "Volk" der europäischen Fahrenden denn gegenüber der Schweiz aus dem Ü 169 konkrete Rechte ableiten könnte - und welche. Nomadisierende Völker, die auch in der Geschichte keine Beziehungen zur Schweiz gepflegt haben, scheinen jedenfalls auf den ersten Blick aus dem Übereinkommen keine Ansprüche ableiten zu können. Die eben dargestellten Unsicherheiten, auf welche Gruppen und Individuen konkret das Übereinkommen nach seiner Ratifizierung in der Schweiz anwendbar wäre und welche Rechte daraus abzuleiten wären, fliessen gezwungenermassen in die Auslegung der substantiellen Bestimmungen ein. Die Anwendbarkeit oder Nichtanwendbarkeit des Ü 169 auf ausländische Fahrende ist insofern entscheidend, als die Mehrzahl der von der Schweiz ratifizierten pertinenten Instrumente nur für nationale Minderheiten einen Schutz vorsehen44. Sollten die Kontrollorgane der IAO entscheiden, dass das Ü 169 auf ausländische Fahrende anwendbar ist, so müssten Massnahmen zu Gunsten sowohl der Schweizer als auch der ausländischen Fahrenden ergriffen werden45. Art. 1 Abs. a des Ü 169 mit seiner Formulierung: "die sich infolge ihrer sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse von anderen Teilen der nationalen Gemeinschaft unterscheiden", könnte auf einen auf Schweizer Fahrende beschränkten Geltungsbereich hinweisen. In Ermangelung jeglicher Rechts sprechung durch die Kontrollorgane der IAO in dieser Frage ist es jedoch schwierig, eine solche einschränkende Auslegung aufrechtzuerhalten.
Angesichts des oben gesagten, ist es schwierig, abzuschätzen, wie weit das Ü 169 auf Fahrende anwendbar ist. Wie es das IAA in seinem Memorandum erkennen lässt, verhindert nichts, dass dieses Instrument auf diese Gruppe der Bevölkerung anwendbar sei, sofern die


44Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten; SR 0.104. siehe Ziff. 5.2.3.2.

45 Auch andere Instrumente sind auf Ausländer anwendbar, so z.B. Art. 9 Pakt I, über die soziale Sicherheit, siehe Ziff. 5.9.2.


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objektiven und subjektiven Voraussetzungen nach Artikel 1 erfüllt sind. Die Praxis46 scheint darauf hinzuweisen, dass der Geltungsbereich des Übereinkommens so breit wie nur möglich gefasst sein sollte und dass es letztlich nicht Sache der einzelnen Staaten ist, den Anwendungsbereich dieses Instruments unilateral einzuschränken. Die Anwendbarkeit dieses Übereinkommens auf Schweizer oder sogar ausländische Fahrende wirft bestimmte Umsetzungsprobleme auf, wie weiter unten im Rahmen der Erörterung der materiellen Bestimmungen des Übereinkommens gezeigt werden wird47.

5 Die substantiellen Bestimmungen des Übereinkommens im Einzelnen: eine Abschätzung des Handlungsbedarfs in der Schweiz mit Bezug auf die Fahrenden

5.1 Der methodische Ansatz

Dieser Teilbericht I geht von der Annahme aus, dass das Ü 169 auf die Fahrenden in der Schweiz anwendbar ist. Er befasst sich in erster Linie mit den Bestimmungen, die eine eingehende Erörterung hinsichtlich der Situation der Fahrenden erfordern, verzichtet jedoch auf eine detaillierte Analyse von Bestimmungen, die anderen ähnlich sind, zu deren Einhaltung sich die Schweiz schon durch die Ratifizierung mehrerer internationaler Instrumente48 verpflichtet hat, so jene über den Schutz des Kulturgutes (Art. 4), Religionsfreiheit (Art. 5), Umweltschutz (Art. 4), Vereinigungsrecht (Art. 20), Kampf gegen Vorurteile (Art. 31) oder Zusammenarbeit zwischen den Völkern (Art. 32). Da, wo das Ü 169 Bestimmungen enthält, die schon in der Schweizer Gesetzgebung oder in von der Schweiz ratifizierten Instrumenten verankert sind, sich jedoch hinsichtlich von Tragweite oder Anwendungsbereich unterscheiden, wird auf entsprechende Parallelen bzw. Divergenzen zwischen den aus diesen Bestimmungen hervorgehenden Verpflichtungen eingegangen.

Der vorliegende Teilbericht soll die substantiellen Bestimmungen von Art. 2- 33 des Ü 169 nach dem folgenden Grundraster untersuchen:

  1. Welche Verpflichtungen enthält die Bestimmung?
  2. Wie sieht die aktuelle Situation in der Schweiz aus?
  3. Wie sieht der zusätzliche Handlungsbedarf in der Schweiz im Falle einer Ratifizierung
    des Ü 169 aus? Vorbehalten bleiben jedoch potentielle abweichende Auslegungen
    durch die Kontrollorgane der IAO.

Die Abschätzung finanzieller Konsequenzen einer allfälligen Ratifizierung ist erwartungsgemäss besonders schwierig. Der grosse Handlungsspielraum hinsichtlich der zu


46 Bericht Ausschuss Gewerkschaften Grönland/Dänemark, Abs. 27.

47 An dieser Stelle ist an die massive Ankunft ausländischer Fahrender auf schweizerischem Staatsgebiet im
Jahre 2002 und an die durch sie aufgeworfenen Fragen zu erinnern. Siehe "Tziganes roumains: la Suisse
prépare sa riposte, in Le Temps, 25. September 2002; der Artikel gibt an, dass "sich über 250 Roma seit dem
12. September 2002 im Kanton Waadt als Asylbewerber aufhalten".
Zudem wurden an das Bundesamt für
Flüchtlinge zahlreiche Petitionen gegen eine Rückführung dieser Roma in ihre Länder gerichtet, so z.B.
"Keine Rückkehr für Roma aus der BR Jugoslawien" der Grünen Partei der Schweiz.

48 Siehe die unter Kapitel 1, Fussnote 1 genannten Instrumente, sowie das Rahmenübereinkommen des
Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten; SR 0.104.


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treffenden Massnahmen hat eine grosse Bandbreite finanzieller Auswirkungen zur Folge. Dazu kommt, dass die aktuellen Ausgaben staatlicher Behörden aller Stufen nicht leicht miteinander zu vergleichen sind, da ihre Verbuchung unterschiedlichen Kriterien folgt. Die Tatsache, dass die zuständige Arbeitsgruppe im Kanton Waadt mehrere grosse Durchgangsplätze für Fahrende ohne eigenes Budget (d.h. zulasten bestehender Budgetposten wie Strassenunterhalt, Polizei) schaffte und seither unterhält49, zeigt die grundsätzliche Schwierigkeit des Vergleichs kantonaler und kommunaler Ausgaben, die zulasten der verschiedensten Konten verbucht werden.

5.2 Allgemeine Politik : Gleichberechtigung, Diskriminierungsverbot und Schutz der Völker

5.2.1 Die Bestimmungen des Übereinkommens

Das Ü 169 verankert einerseits in seinem Artikel 3 das Prinzip der Nichtdiskriminierung; andererseits sichert es eingeborenen und in Stämmen lebenden Völkern eine bestimmte Anzahl spezifischer Rechte zu (siehe Kapitel 2.2.), die durch die Ergreifung bestimmter Massnahmen gewährleistet werden müssen (Art. 4 Ü 169).

5.2.2 Das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot

In den letzten Jahren haben der Menschenrechtsschutz und namentlich das Verbot der Diskriminierung von Minderheiten auf nationaler und internationaler Ebene verstärkte Aufmerksamkeit erfahren. Einen deutlichen Ausdruck findet dies in der neuen Bundesverfassung50. Das neu in der Verfassung explizit verankerte Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV51 schützt nicht nur die Angehörigen sprachlicher, kultureller oder religiöser Minderheiten, sondern alle potentiellen Opfer von faktischen und rechtlichen Diskriminierungen, die diese als Angehörige bestimmter gesellschaftlicher Gruppen zu erleiden haben. Dass die Fahrenden vom verfassungsrechtlichen Diskriminierungsverbot umfasst sind, ist unbestritten, ist es doch gerade das Ziel dieser Norm, Angehörigen von Gruppen, welche in der Vergangenheit herabgesetzt wurden, einen spezifischen Schutz zu gewähren.52 Dabei erscheint es naheliegend bei den Fahrenden, auf das Kriterium der Lebensform abzustellen. Mögliche Unterscheidungsmerkmale, auf welche sich Fahrende je nach konkreter Situation auch stützen könnten, sind diejenigen der "Rasse" oder der "Sprache". Praktisch ergeben sich hingegen aus diesen Abgrenzungen keine Unterschiede im Rechtsschutz, sie illustrieren aber die Flexibilität dieser Rechtsfigur zur Lösung praktischer Problembereiche.


49 Mündliche Auskunft von Frau Roulet-Grin, Präsidentin der Arbeitsgruppe "Gitans-VD".

50 SR 101 (BBl 1999 5986), in Kraft getreten am 1. Januar 2000. Die Bundesverfassung verankert in ihrem
Grundrechtkatalog wichtige verfassungsrechtliche Grundlagen für der Kampf gegen den Rassismus,
Ungleichbehandlung und Intoleranz.

51 Art. 8 Abs. 2 BV: "Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des
Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen,
weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen
Behinderung".

52 Andreas Rieder, Indirekte Diskriminierung - das Beispiel der Fahrenden, in Walter Kälin (Hrsg.), Das
Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, Bibliothek zur Zeitschrift für schweizerisches Recht,
Beiheft 29,
S. 165. Siehe auch BGE 126II 392.


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Von grosser praktischer Bedeutung für die vorliegende Untersuchung erweist sich aber die sowohl von der Praxis wie auch von der Doktrin vorgenommene Unterscheidung zwischen direkter und indirekter Diskriminierung: Demnach greift das Diskriminierungsverbot nicht nur dann, falls ein Erlass oder eine Verfügung explizit eine Unterscheidung an eines der verpönten, in Art. 8 Abs. 2 BV erwähnten, Unterscheidungsmerkmale anknüpft,53 sondern auch dann, wenn eine formell neutrale Regelung Angehörige solcher Gruppen schwerer betrifft als andere Gruppen54. Solche indirekten Ungleichbehandlungen sind jedoch nicht in jedem Fall unzulässig. Qualifizierte Gründe rechtfertigen sie, so wenn mit einer staatlichen Massnahme zulässige (d.h. nicht herabwürdigende) Ziele verfolgt werden und die Benachteiligung in Bezug auf das rechtmässig verfolgte Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar und somit verhältnismässig ist55. Kann hingegen eine Ungleichbehandlung nicht auf diese Weise gerechtfertigt werden, ergibt sich aus der Verfassung die Pflicht, solche mittelbaren Diskriminierungen zu beseitigen56. Dies bedeutet beispielsweise, dass undifferenzierte Gesetze besser differenziert werden müssen, um auf die besonderen Bedürfnisse der Fahrenden Rücksicht zu nehmen. Oft können indirekte Diskriminierungen aber nur mit eigentlichen Förderungsmassnahmen, d.h. mittels einer Privilegierung bisher benachteiligter Gruppen beseitigt werden57.

Das geltende verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot entspricht also im Grundsatz den entsprechenden Bestimmungen des Ü 169 zu Gleichberechtigung und Diskriminierung allerdings in einer abstrakteren Form. Die verfassungsrechtliche Bestimmung richtet sich bereits (wie im Falle einer Ratifizierung auch die Bestimmungen des Ü 169) an alle schweizerischen Behörden auf eidgenössischer, kantonaler und kommunaler Ebene. Dies gilt ebenso für die Grundsätze, welche das Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutze nationaler Minderheiten bereits für die Schweiz verbindlich festhält. Im Falle einer Ratifizierung würden die konkreteren Bestimmungen des Ü 169 allerdings wohl weitere Anhaltspunkte für die Auslegung von Art. 8 Abs. 2 BV im Sinne der Interessen der Fahrenden geben - nach dem Grundsatz der völkerrechtskonformen Auslegung. Insbesondere würden aktive Massnahmen zum Schutz der Fahrenden, soweit sie in ihrer Lebensweise und Kultur bedroht sind, explizit zu einer staatlichen Pflicht. Wieweit diese positiven Massnahmen gehen sollen und dürfen, lässt das Übereinkommen zumindest im Kapitel der Allgemeinen Bestimmungen offen; Präzisierungen folgen jedoch im Rahmen der besonderen Bestimmungen, die sich mit spezifischen Sachgebieten befassen.


53 Solche direkten Diskriminierungen, welche Unterscheidungen an die Lebensform der Fahrenden knüpfen,
sind wohl in der schweizerischen Rechtsordnung nicht mehr vorhanden.

54 BGE 126II 394. Dazu siehe auch Gutachten des Bundesamtes für Justiz zur Rechtsstellung der Fahrenden in
ihrer Eigenschaft als anerkannte Minderheit, 27. März 2002 (zitiert: Gutachten des Bundesamtes für
Justiz Fahrenden),
Ziff. 3.3.3.

55 Diese Rechtfertigungsgründe wurden von der Lehre entwickelt, vgl. etwa Rieder, a.a.O., S.160, mit weiteren
Verweisen.

56 Es gilt allerdings zu beachten, dass infolge der fehlenden Befugnis des Bundesgerichts zu einer
verfassungsgerichtlichen Überprüfung von Bundesgesetzen (Art. 191 BV) diese Verpflichtung unter
Berufung auf Art. 8 Abs. 2 BV gegenüber allfälligen diskriminierenden Bundesgesetzen auf gerichtlichem
Weg nicht durchgesetzt werden kann.

57 Dazu ausführlich Martin Philipp Wyss, Gesetzgeberische Massnahmen zum Abbau von Diskriminierungen.
Handlungsbedarf für die Schweiz?,
in Kälin, a.a.O., S. 115 ff und insb. S. 123 ff. Vgl. zum Ganzen auch
Gutachten des Bundesamtes für Justiz Fahrenden, S.14 ff. Eine solche Privilegierung ist keine Verletzung der
Rechtsgleichheit, falls sie nicht länger dauert, als sie für die Korrektur der tatsächlichen Schlechterstellung
notwendig erscheint und sie nicht Dritte unzumutbar benachteiligt.


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5.2.3 Die bereits bestehenden internationalen Verpflichtungen und ihre Relevanz für die Fahrenden in der Schweiz

5.2.3.1 Die internationalen Diskriminierungsverbote

Das Übereinkommen gegen die Rassendiskriminierung präzisiert das Verbot der Rassendiskriminierung in verschiedenen Lebensbereichen. Seine Anwendbarkeit auf indigene Völker erscheint unbestritten und wird auch durch die Praxis seines Überwachungsorgans in allgemeiner Form bestätigt58. Zudem wird, soweit ersichtlich, heute anerkannt, dass Fahrende zu den Begünstigten dieser Konvention gehören. So werden im 2. und 3. Bericht der Schweiz an den Ausschuss zur Beseitigung der Rassendiskriminierung (CERD59) Fahrende zwar nicht als sprachliche oder ethnische Minderheit,60 sondern als "eigenständige" Minderheit bezeichnet. In seinen Schlussfolgerungen zum erwähnten Bericht der Schweiz nimmt der Ausschuss zu dieser Frage zwar keine Stellung, zeigt sich jedoch besorgt über die Situation der Jenischen sowie der Sinti und Roma in der Schweiz.61 Damit verdeutlicht der Ausschuss die grundsätzliche Anwendbarkeit dieses Übereinkommens auf die Schweizer Fahrenden, unbesehen ihrer Kategorisierung. Das Bundesgericht hat es bis heute offen gelassen, ob die Garantien dieses Vertrages justiziabel sind, d.h. individuell durchsetzbare Ansprüche begründen62. Das Übereinkommen verpflichtet den Staat bei genauerer Analyse freilich bloss, sicherzustellen, dass die Gewährung dieser Rechte ohne Diskriminierung erfolgt, m. a. W. dass dabei Diskriminierungsfreiheit an sich besteht. Auf internationaler Ebene ist eine Individualbeschwerde vor dem Ausschuss gegen Rassendiskriminierung möglich, da die Schweiz eine derartige Kompetenz dieses Organs akzeptiert hat63.

Die akzessorischen Diskriminierungsverbote gemäss Art. 14 EMRK und Art. 2 Abs. 1 UNO Pakt II (über bürgerliche politische Rechte) untersagen eine Ungleichbehandlung gestützt auf die verpönten Unterscheidungsmerkmale nur insoweit, als der Genuss der Ausübung der in den Verträgen selbst verankerten materiellen Rechte in Frage steht Akzessorische Diskriminierungsverbote untersagen aber eine solche Ungleichbehandlung nicht absolut, sondern nur, wenn sie keine zulässigen Ziele verfolgt und eine Herabwürdigung der betreffenden Person bezweckt oder wenn sie nicht verhältnismäßig erscheint64. Für Schweizer Fahrende, die sich auf das verpönte Unterscheidungskriterium der "Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit" berufen können, sind die akzessorischen Diskriminierungsverbote im Besonderen mit Bezug auf das Recht auf Familienleben sowie auf Niederlassung, wie sie im Folgenden dargestellt werden, von praktischer Relevanz. Im Urteil Chapman hat der Europäische Menschenrechtsgerichtshof anerkannt, dass "das Leben


58 Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), General Comment no. 23.

59 Committee on the Elimination of Racial Discrimination.

60 Zweiter und dritter periodischer Bericht der Schweiz vom Mai 2000 an den UNO-Ausschuss zur Beseitigung
jeder Form von Rassendiskriminierung, S. 17.

61 Concluding Observation of CERD: Switzerland, 21 Mai 2002, § 15. In seinen Schlussfolgerungen zum 1.
Bericht der Schweiz vom 30. März 1998 hatte der CERD bereits festgehalten: "C. Principal subjects of
concern: (...) 7. The restrictions on freedom of movement imposed on the Jenish population and on the Sinti
and Roma minorities, as well as tendencies to discredit them, are matters of concern." - In ihrem 2./3
Länderbericht hat die Schweiz denn auch einige Informationen zu der Situation der Fahrenden geliefert;
Zweiter und Dritter periodischer Bericht der Schweiz vom Mai 2000 an den CERD, Rz. 294 ff.

62 BGE123II472.

63 Seit dem 19. Juni 2003. CERD erlässt keine bindenden Urteile, richtet jedoch an den betroffenen Staat
Vorschläge und Empfehlungen (Art. 14 des Übereinkommen gegen die Rassendiskriminierung).

64 Siehe etwa J. Frowein/ W. Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK - Kommentar, 2. Auflage,
Kehletal. 1996, S. 447 ff.


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in einem Wohnwagen ein integrierender Bestandteil der Identität der Fahrenden ist (...), denn es ist Teil der langen Tradition fahrender Lebensweise dieser Minderheit"65.

Art. 2 des UNO-Paktes I (über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte) enthält ebenfalls ein akzessorisches Diskriminierungsverbot, welches gemäss der Praxis des Ausschusses für wirtschaftliche und soziale Rechte die Vertragsstaaten auch ausdrücklich zu Förderungsmassnahmen zugunsten von "vulnerable groups" verpflichtet. In Bereichen, die durch materielle Garantien des Paktes I abgedeckt werden sind die Vertragsstaaten gehalten, Angehörige solcher Gruppen nicht zu benachteiligen, sondern Förderprogramme prioritär zu Gunsten solcher Gruppen durchzuführen66. Im Gegensatz zu den Garantien des Pakts II sind die Rechte dieses Paktes I gemäss der Praxis des Bundesgerichts67 nicht self-executing, sondern sie richten sich einzig an den nationalen Gesetzgeber. Demgemäss können sie vor schweizerischen Gerichten nicht angerufen werden. Die Möglichkeit, dass einzelne Bestimmungen des Paktes ausnahmsweise direkt anwendbar sein könnten, wurde nicht ausgeschlossen, sondern, zum Teil unter beispielsweise Nennung von Aspekten der in Art. 8 gewährleisteten Gewerkschaftsfreiheit, ausdrücklich vorbehalten68.

Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau

(CEDAW)69 verbietet jegliche Beeinträchtigung oder Vereitelung der Menschenrechte und Grundfreiheiten der Frauen im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, staatsbürgerlichen oder sonstigen Bereich. Aufgrund der Empfehlung no 19 des Ausschusses für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau werden auch alle Formen von Gewalt an Frauen als Diskriminierung bezeichnet. Das Übereinkommen schützt alle in der Schweiz lebenden Frauen, auch die Fahrenden. Diskriminierungen von fahrenden Frauen (z. B Zwangs sterilisierungen) werden sowohl von CEDAW wie auch vom Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung erfasst. Mit der allgemeinen Empfehlung no 25 verpflichtet sich der Ausschuss zur Beseitigung der Rassendiskriminierung (CERD) sexistische Rassendiskriminierungen, sogenannte Doppeldiskriminierungen, zu prüfen und empfiehlt den Staaten, diese Aspekte in ihren Berichten zu berücksichtigen.

5.2.3.2 Der internationale Minderheitenschutz

Art. 27 des UNO-Paktes II verpflichtet Staaten "mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten" zur Achtung deren Ansprüche, ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich der eigenen Sprache zu bedienen. Der Schutz beschränkt sich damit auf "ethnische, religiöse oder sprachliche" Minderheiten. Weitergehende Definitionen des Begriffs der Minderheit fehlen hingegen. Die Schweiz hat in ihrem zweiten Bericht an den Ausschuss für Menschenrechte zum Pakt II Jenische ausdrücklich als Minderheit im Sinne dieses Artikels anerkannt70.

Inhaltlich statuiert Art. 27 des UNO-Paktes II, dass "Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr


65 Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 18. 1. 2001, i.S. Chapman gegen
Vereinigtes Königreich, in Reports of Judgments and Decisions 2001-I, Abs. 71. BGE 122II 321.

66 Vgl. Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, General Comments no 5 und no 6.

67 Vgl. etwa BGE 120 Ia 1,126I240.

68 Vgl. BGE 121 V 299; BGE 123II472, S. 478 sowie BGE 125 III 277 S. 281.

69 SR 0.108

70 Zweiter Bericht der Schweiz vom 6. September 1999 zum Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom
19. Dezember 1966, Ziff. 242. Der Bericht spricht von Jenischen als einer kulturellen Minderheit. Siehe dazu
auch Gutachten des Bundesamtes für Justiz Fahrenden, Ziff. 2.1.2. Siehe BGE 122II 321.


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eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen."

Das Europäische Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten legt rechtsverbindliche Grundsätze fest und überlässt es den Vertrags staaten zu entscheiden, auf welche Weise sie diese innerstaatlich umsetzen. Das Übereinkommen definiert seinen Adressatenkreis nicht. Die Schweiz hat wie andere Vertragsstaaten mittels einer auslegenden Erklärung den persönlichen Anwendungsbereich dieses Vertrages folgendermassen festgelegt71:

"Als nationale Minderheiten im Sinne des vorliegenden Rahmenübereinkommens gelten in der Schweiz diejenigen Gruppen von Personen, die zahlenmässig kleiner als der Rest der Bevölkerung des Landes oder eines Kantons sind, deren Angehörige die schweizerische Staatsbürgerschaft besitzen, alte, solide und dauerhafte Bindungen zur Schweiz unterhalten und vom Willen getragen werden, gemeinsam zu bewahren, was ihre Identität ausmacht, insbesondere ihre Kultur, ihre Traditionen, ihre Religion oder ihre Sprache."

Aus dieser Erklärung ergibt sich eindeutig, dass sich auf diese Konvention gegenüber der Schweiz nur berufen kann, wer deren Staatsangehörigkeit besitzt. Das Übereinkommen findet deshalb auf ausländische Sinti und Roma keine Anwendung, wohl aber gegenüber Jenischen und Sinti mit schweizerischer Staatsangehörigkeit72.

Inhaltlich verankert dieses Abkommen neben einem Diskriminierungsverbot und Freiheitsrechten auch Garantien, welche keine Parallele in anderen Menschenrechtsverträgen finden. Dazu gehören etwa folgende Bestimmungen mit Relevanz für die Fahrenden:

"Art. 3

1 Jeder Angehörige einer nationalen Minderheit hat das Recht, frei zu entscheiden, ob er als solcher behandelt werden möchte oder nicht, aus dieser Entscheidung oder der Ausübung der mit dieser Entscheidung verbundenen Rechte dürfen ihm keine Nachteile erwachsen.

Art. 5

1 Die Vertragsparteien verpflichten sich, die Bedingungen zu fördern, die es
Angehörigen nationaler Minderheiten ermöglichen, ihre Kultur zu pflegen und
weiterzuentwickeln und die wesentlichen Bestandteile ihrer Identität, nämlich ihre
Religion, ihre Sprache, ihre Traditionen und ihr kulturelles Erbe, zu bewahren.

2 Unbeschadet der Massnahmen, die im Rahmen ihrer allgemeinen
Integrationspolitik getroffen werden, sehen die Vertragsparteien von
Zielsetzungen oder Praktiken ab, die auf die Assimilierung von Angehörigen
nationaler Minderheiten gegen deren Willen gerichtet sind und schützen diese
Personen vor jeder auf eine solche Assimilierung gerichteten Massnahme."


71 BBl1998, 1293 ff, Ziff. 22.

72 Siehe etwa Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz, Ziff. 95: "Das Rahmenübereinkommen kann in der Schweiz auch auf andere Minderheitengruppen des Schweizer Volks angewandt werden, so z.B. auf die Fahrenden." So auch Gutachten des Bundesamtes für Justiz Fahrenden, Ziff. 2.1.5. und 4.2.3.


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Mit seinen Rechtsgrundsätzen schafft das Übereinkommen kaum justiziable, individuell einklagbare Ansprüche von Individuen73. Vielmehr richtet sich das Abkommen an Gesetzgeber und Exekutive, welche dessen Inhalt umsetzen sollen. Die Förderung der Rahmenbedingungen, die es den Schweizer Fahrenden ermöglichen, ihre Kultur und Lebensweise zu pflegen, gehört damit bereits zu den internationalen Verpflichtungen der Schweiz. Das Ministerkomitee und der Beratende Ausschuss, die die Anwendung des Rahmenübereinkommens durch die Vertrags staaten überprüfen, schenken den Schwierigkeiten, mit denen die Fahrenden zu kämpfen haben, besonderes Augenmerk. So hat das Ministerkomitee in seiner an die Schweiz gerichteten Entschliessung vom 10. Dezember 2003 folgendes bemerkt: "Es müssen weitere Fortschritte gemacht werden, um es den Fahrenden zu erlauben, die wesentlichen Elemente ihrer Identität zu entwickeln. Um die hauptsächlichen Probleme zu beseitigen, mit denen diese Personen konfrontiert sind, insbesondere den Mangel an Stand- und Durchgangsplätzen, sollten die Behörden zusätzliche Massnahmen, insbesondere legislativer Natur, ergreifen. Zudem sollten die Beteiligungsmechanismen zugunsten der Fahrenden verstärkt werden."

Die Schweiz hat zudem am 23. Dezember 1997 die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen74 ratifiziert. In seiner Botschaft vom 25. November 1996 an das Parlament75 hat der Bundesrat das Jenische als territorial nicht gebundene Sprachen der Schweiz erklärt. Mit der Anerkennung des Jenischen verpflichtet sich die Schweiz, diese Sprache entsprechend den Bedürfnissen und Wünschen der Fahrenden zu fördern und deren Traditionen und Eigenarten zu achten. 76

Abschliessend ist die Erklärung über die Rechte von Angehörigen nationaler oder ethnischer, sprachlicher und religiöser Minderheiten zu erwähnen, die 1992 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet wurde. Dieses Instrument hat keinen obligatorischen Charakter, doch handelt es sich dabei um das einzige den Minderheiten gewidmete Instrument des UNO-Systems, mit Ausnahme von Art. 27 von Pakt I der UNO. Die Arbeitsgruppe über den Schutz der Minderheiten ist damit betraut, über seine Umsetzung zu wachen.

Auch weitere internationale Instrumente sowie Tätigkeiten und Initiativen befassen sich mit den Fahrenden, mit Minderheiten und dem Nichtdiskriminierungsprinzip. Sie werden in diesem Teil des Berichts nicht aufgeführt, da er sich auf das Ü 169 und seine spezifischen Bestimmungen konzentriert. Es ist zu erwähnen, dass zur jetzigen Zeit im Europarat eine Debatte mit dem Ziel der Schaffung eines "Forums für Roma und Fahrende" geführt wird; dieses Forum hätte den Zweck, einen Informationsaustausch zwischen diesen Bevölkerungsgruppen innerhalb Europas und eine bessere Berücksichtigung ihrer Interessen zu ermöglichen. Das Forum hätte den Status einer Nichtregierungsorganisation. Die Schweiz verfolgt diese Debatte im Zusammenhang mit seiner fahrenden Bevölkerungsgruppe mit Interesse77.

5.2.4 Die faktische Situation

Es ist heute wohl unbestritten, dass die Fahrenden in der Vergangenheit in der Schweiz wie andernorts in Europa Opfer von Unterdrückung wurden. Wie der Bericht der Schweiz zum


73 So auch Gutachten des Bundesamtes für Justiz Fahrenden, Ziff. 4.2.3.

74 SR 0.441.2

75 BBl 1997I 1165

76 Art. 7 Abs. 5 der Charta.

77 Siehe Europarat: http://www.coe.int/.


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Europäischen Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten präzisiert, hat das von der Pro Juventute 1926 gegründete "Hilfswerk für die Kinder der Landstrasse" bis zu seiner Auflösung im Jahre 1973 die Lebensbedingungen vieler Fahrender schwerwiegend beeinträchtigt, indem es ihre Kultur diskriminierte und zahlreiche Familien auseinanderriss. Der Bund hat sich dafür entschuldigt und sich bemüht, dieses Unrecht wiedergutzumachen und die Vergangenheit aufzuarbeiten. Im Besonderen hat der Bundesrat in diesem Zusammenhang seinen Willen bekräftigt, dafür besorgt zu sein, dass Gegenwart und Zukunft der Fahrenden in der Schweiz sichergestellt sind. In den letzten Jahrzehnten haben sich die Beziehungen zwischen den Behörden und den Fahrenden entspannt. Das gegenseitige Verständnis hat sich verbessert, ebenso die Zusammenarbeit. Die staatlichen Behörden bemühen sich vielerorts, Kultur und Lebensart der Fahrenden in Betracht zu ziehen und sie zu schützen und zu unterstützen78.

Aus der Sicht des Verbotes indirekter Diskriminierung stehen einige konkrete Probleme im Vordergrund, auf welche der Bericht im Folgenden besonders eingehen wird. Der Bundesrat hat ausdrücklich und generell festgehalten, dass die Rechtsordnung der Schweiz im Wesentlichen eine sesshafte Gesellschaft reglementiere und damit "den spezifischen Bedürfnissen der Fahrenden nicht in jeder Hinsicht" entspreche. "Dies kann zu Schwierigkeiten bei der Konkretisierung der Rechte der Fahrenden und zu bestimmten indirekten Diskriminierungen gegenüber dieser Minderheit führen."79

Das Gutachten des Beratenden Ausschusses des Europarates für das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten über die Schweiz machte besonders deutlich, dass die Fahrenden vor allem von indirekten Diskriminierungen betroffen sind: "Der Beratende Ausschuss ist höchst besorgt über die indirekten Diskriminierungen, denen die Fahrenden nach wie vor zum Opfer fallen, insbesondere im raumplanerischen, baupolizeilichen und gewerbepolizeilichen Bereich. Diese Diskriminierungen erwachsen aus der Anwendung gesetzlicher Bestimmungen, die zwar keine diskriminierenden Unterscheidungen treffen, jedoch die Besonderheiten der Kultur und Lebensform der Fahrenden ganz einfach nicht in Betracht ziehen."80 Durch welche konkreten Massnahmen das Hauptproblem der Fahrenden, der Mangel an Stand und Durchgangsplätzen, gelöst werden kann, wird im Teilbericht II dargestellt.

Der Bund leistet heute unter dem Titel der Kulturförderung bereits massgebliche finanzielle Unterstützung an Institutionen, die sich mit den Anliegen der Fahrenden befassen. Er kann seine Tätigkeit in diesem Bereich auf eine verfassungsrechtliche Grundlage, namentlich seine Zuständigkeit zur Förderung kultureller Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse gemäss Art. 69 Abs. 2 BV stützen81. Dass Schutz und Förderung der Lebensweise nationaler Minderheiten wie der Fahrenden im gesamtschweizerischen Interesse liegen, ist wohl heute unbestritten: Gerade eine Minderheit, deren Angehörige sich regelmässig auf dem ganzen Territorium der Schweiz bewegen und die deshalb in kantonalen und kommunalen Strukturen nur beschränkt verankert sind, bedarf des gesamtschweizerischen Schutzes. Dies kommt denn auch in der Praxis des Bundes zum Ausdruck. Seit 1986 finanziert der Bund die 1975 von


78 Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz, Abs. 135, 136.

79 Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz, Abs. 139.

80 Beratender Ausschuss für das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, Gutachten über
die Schweiz, 20. Februar 2003, ACFC/OP/I(2003)001, N.28;
www.eda.admin.ch/sub _dipl/g/home/arti/report/repcoe/mino.html

81 Art. 69 Abs. 2 BV: Der Bund kann kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse
unterstützen. Art. 69 Abs. 3 BV: Er nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die kulturelle
und die sprachliche Vielfalt des Landes.


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Fahrenden gegründete "Radgenossenschaft der Landstrasse" massgeblich, deren Auftrag es ist, Dienstleistungen für Fahrende bereitzustellen und mit anderen Nomadenorganisationen zusammenzuarbeiten. Die "Radgenossenschaft" ist zudem eine bedeutende Institution für die Sensibilisierung der öffentlichen Meinung82. Zum anderen gründete der Bund 1997 die Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende", deren gesetzlicher Auftrag darin besteht, "zur Verbesserung der Lebensbedingungen der fahrenden Bevölkerung und zur Erhaltung ihrer Kultur beizutragen."83 Die Stiftung versteht sich in erster Linie als Forum, an dem die Vertreter der Fahrenden, die Gemeinden, die Kantone und der Bund zusammen nach der Lösung von Problemen suchen, mit denen sich die Fahrenden konfrontiert sehen. Sie spielt auch eine Vermittlerrolle, wenn es darum geht, konkrete Probleme zu lösen und versucht überdies die Öffentlichkeit für die spezifischen Bedürfnisse der fahrenden Bevölkerung zu sensibilisieren. Sie wird vom Bund mit regelmässigen Beiträgen unterstützt.84

Im Weiteren befasst sich auch die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus, die sich aus Vertreterinnen und Vertretern verschiedener Minderheitengruppen, Religionsgemeinschaften, nichtstaatlicher Organisationen, kantonaler Behörden, den Sozialpartnerorganisationen sowie aus Expertinnen und Experten zusammensetzt, mit den Anliegen der Fahrenden. Sie bekämpft jegliche Form von direkter und indirekter Rassendiskriminierung und fördert die Verständigung zwischen Personen verschiedener Gruppen. Sie schenkt der Prävention der Rassendiskriminierung besondere Beachtung. Sie widmet sich insbesondere der Öffentlichkeitsarbeit, berät die Bundesbehörden, sucht zwischen privaten Akteurinnen und Akteuren zu vermitteln und fördert die wissenschaftlich-analytische Untersuchung rassistischer Phänomene. Den Fahrenden in der Schweiz widmete die Kommission 1997 eine Sondernummer ihrer Zeitschrift Tangram, in der verschiedene Aspekte beleuchtet werden85.

5.2.5 Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens

Was Diskriminierung anbelangt, so sind Fahrende in der Schweiz in bestimmten Bereichen86 Diskriminierungen ausgesetzt; insbesondere in jenen, die mit ihrer nomadisierenden Lebensweise und ihrem Bedarf an Stand- und Durchgangsplätzen anbelangt. Es scheint jedoch angesichts der weiter oben genannten, schon bestehenden rechtlichen Grundlagen im Bereich der Bekämpfung von Diskriminierungen nicht notwendig, legislative Massnahmen zu treffen. Teil II des Berichtes zeigt zwar verschiedene, unter anderem legislative, Massnahmen auf, die als Denkanstösse zu verstehen sind; für nähere Angaben dazu wird auf Teil II verwiesen. Die schweizerische Gesetzgebung und die oben genannten Instrumente, insbesondere das Rahmenübereinkommen des Europarats über nationale Minderheiten sehen Massnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierungen vor; eine allfällige Ratifizierung des Ü 169 müsste sich allerdings in einem starken politischen Willen zur Lösung dieser Problematik konkretisieren, sowie durch ein entsprechendes finanzielles Engagement, insbesondere hinsichtlich der Stand- und Durchgangsplätze. In diesem Kontext ist es schwierig, den


82 Vgl. etwa die vierteljährliche Zeitschrift "Scharotl - Die Zeitung des jenischen Volkes", die mittlerweile im
27. Jahrgang erscheint. Siehe Bericht Teil II 2.4.3.

83 Die Stiftung gründet sich auf ein entsprechendes Bundesgesetz vom 7. Oktober 1994 betreffend die Stiftung
"Zukunft für Schweizer Fahrende", SR 449.1; FF 1991IV 449. Siehe Bericht Teil H 2.4.2.

84 Vgl. dazu Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz, Abs. 144. Für die laufende
Fünfjahresperiode sind Bundesbeiträge von Fr. 750'000 vorgesehen, Botschaft des Bundesrates über einen
Rahmenkredit an die Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende" für die Jahre 2002-2006, vom 14. Februar
2001, BBl2001 1583 ff. Vgl. auch die Jahresberichte 1998 und 2000 der Stiftung.

85 Tangram - Bulletin der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus Nr. 3, September 1997.

86 Siehe Bericht Teil II.


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Umfang der aus dem Ü 169 hervorgehenden Verpflichtungen abzuschätzen; sie dürften jedoch über die aus anderen von der Schweiz ratifizierten Instrumenten hervorgehenden Verpflichtungen hinausgehen. Die in Teil II des Berichts aufgeführten Massnahmen zeigen Handlungsmöglichkeiten auf. Dabei bleibt natürlich eine abweichende Auslegung durch die IAO-Kontrollorgane vorbehalten.

5.3 Konsultation und Partizipation

5.3.1 Die Bestimmungen des Übereinkommens

Eine weitere Gruppe von Bestimmungen befasst sich mit der Konsultation und Partizipation der betreffenden Völker. Gemäss Art. 6 des Ü 169 sollen die Regierungen bei der Durchführung des Übereinkommens die betreffenden Völker "durch geeignete Verfahren und insbesondere durch ihre repräsentativen Einrichtungen" konsultieren, wann immer gesetzgeberische oder administrative Massnahmen, die sie unmittelbar berühren, erwogen werden (Abs. 1 lit. a Ü 169). Zudem sollen diese Völker sich "in mindestens gleichem Umfang wie andere Teile der Bevölkerung" auf allen Entscheidungsebenen an den Behörden beteiligen können, die für sie betreffende Massnahmen verantwortlich sind (Abs. 1 lit. b Ü 169). Schliesslich sollen diese Völker ihre eigenen Einrichtungen voll entfalten können. "In geeigneten Fällen" sind hierfür die erforderlichen Ressourcen bereitzustellen (Art. 6 Abs. 1 lit. c Ü 169). Zielsetzung der Konsultation soll es sein, Einverständnis oder Zustimmung zu den vorgeschlagenen Massnahmen zu erreichen (Art. 6 Abs. 2 Ü 169). Zudem präzisiert das Übereinkommen an verschiedenen Stellen, dass Massnahmen "mit Beteiligung" der betreffenden Völker ausgearbeitet und durchgeführt werden sollen (Art. 2, Art. 5 lit. c, Art. 7 Abs. 1 Ü 169). Schliesslich müssen die betreffenden Völker das Recht haben, "ihre eigenen Prioritäten für den Entwicklungsprozess ... festzulegen und soweit wie möglich Kontrolle über ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung ausüben." In Gebieten, die von betreffenden Völkern bewohnt sind, soll die Verbesserung ihrer Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie ihres Gesundheits- und Bildungsstands in den Entwicklungsplänen Vorrang haben (Art. 7 Abs. 1 und 2 Ü 169). Zwingend notwendig sind Konsultationen mit den betreffenden Völkern, wenn es um die Ausbeutung von Naturschätzen auf ihren Territorien, um ihre Umsiedlung und Wiederansiedlung sowie um die Gestaltung von spezifischen Berufsbildungsprogrammen geht. Der Guide der IAO zum Übereinkommen macht deutlich, dass die Konsultationen sich nicht auf die formale Möglichkeit der Stellungnahme beschränken dürfen, sondern ein tatsächliches Mitdenken und Mitwirken der betreffenden Völker bedingen. Relevante, vollständige, verständliche Information über die konsultierten Angelegenheiten ist Bedingung. Der Guide weist auch darauf hin, dass Konsultationen mit "truly representative organizations/institutions which can talk or make decision on behalf of the interested communities/people" notwendig seien.

5.3.2 Die aktuelle Situation in der Schweiz

Als sogenannte Bürgerrechte gewähren die politischen Rechte (Art. 34 BV) ihre Schutzwirkung nur schweizerischen Staatsangehörigen. Sie kommen allen Schweizerinnen und Schweizern zu, damit auch den Schweizer Fahrenden. Diese Rechte schützen nicht nur das Stimm- und Wahlrecht, sondern auch die Ausübung von direkt-demokratischen Partizipationsmöglichkeiten, wie etwa das Initiativ- und Referendumsrecht auf kantonaler und auf Bundesebene. Direktdemokratische Mechanismen wie Initiativ- und Referendumsrechte ermöglichen es extraparlamentarischen Interessengruppen, Reformvorschläge direkt ins politische Verfahren einzubringen und sind dazu geeignet, kleineren Minderheitengruppen


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(wie den Fahrenden) die Mitgestaltung der politischen Agenda zu erleichtern. Im Weiteren gehört die extraparlamentarische Konsultation von Interessengruppen zu den wichtigen Faktoren der schweizerischen Konsensualdemokratie, zumindest auf der Ebene des Bundes. So werden gesetzgeberische oder andere wichtige Vorhaben in der prä-parlamentarischen Phase regelmässig von Arbeitsgruppen begleitet, in denen die betroffenen Interessengruppen ebenfalls vertreten sind. Gesetzesentwürfe werden zudem in meist breit angelegten Vernehmlassungsverfahren den Kantonen, Parteien, Interessenverbänden und weiteren interessierten Organisationen zur Stellungnahme vorgelegt87. Die rechtlichen Grundlagen sind damit vorhanden, dass auch die Schweizer Fahrenden ihre Interessen in den politischen Prozess einbringen können. Dass die Meinungsäusserungen der vergleichsweise kleinen Minderheit der Schweizer Fahrenden, die praktisch über das ganze Territorium der Schweiz verstreut lebt und über wenig "Hausmacht" im politischen System verfügt, oft wenig entscheidungsrelevant sind, liegt auf der Hand. Immerhin kann davon ausgegangen werden, dass die Stellungnahmen der Fahrenden in Vorhaben, die sie direkt betreffen, ernst genommen werden. Zudem fördert der Bund mit seiner finanziellen Unterstützung für die Radgenossenschaft der Landstrasse, deren Repräsentativität für die Fahrenden in der Schweiz damit anerkannt wird, die Kapazitäten der Fahrenden, sich tatsächlich in geeigneter und wirksamer Form zu äussern.

Schwieriger ist es zu beurteilen, ob die kantonalen und kommunalen Rechtsordnungen und Praktiken den Anforderungen des Übereinkommens heute entsprechen. Die im Rahmen dieses Berichtes gemachte Umfrage bei einigen Kantonen hat wenig Greifbares zu Tage gefördert. Die Tradition schweizerischer Konsensualverfahren, die tendenziell eher auf die Integration von Kritik als auf die autoritäre Durchsetzung eines Mehrheitsentscheides setzt, legt jedoch nahe, dass die meisten Kantone wie der Bund verschiedene extraparlamentarische Mechanismen der politischen Konsultation von verschiedenen Interessengruppen kennen. Zu vermuten ist, dass viele Kantone die Fahrenden im Allgemeinen wohl aus verschiedenen Gründen wenig konsultieren. Zum einen erkennen sie wohl regelmässig die Relevanz der betreffenden Vorhaben für die Fahrenden nicht. Zum anderen nehmen sie die Bevölkerungsgruppe der Fahrenden kaum als konsultierbare Interessengruppe wahr, nicht zuletzt in Ermangelung eines aus ihrer Sicht geeigneten Ansprechpartners. Die Tatsache, dass die Fahrenden ständig ihren Aufenthaltsort ändern, erschwert eine effektive Konsultierung auf kantonaler Ebene. Immerhin sind die kantonalen und kommunalen Behörden in ihren individuell-konkreten Entscheiden an den verfassungsrechtlichen Grundsatz des rechtlichen Gehörs für die Parteien im Verfahren gebunden (Art. 29 Abs. 2 BV). So gibt es kein automatisches Vernehmlassungsverfahren, mit dem Fahrende zu den Bereichen Raumplanung, Gesundheit und Bildung oder zu Fragen der Beschäftigung im Rahmen der wirtschaftlichen Entwicklung angehört werden können88. Wie weiter oben ausgeführt, geniessen diese Völker keinen spezifischen Schutz, doch haben sie wie jeder Staatsbürger das Recht, sich zu äussern und konsultiert zu werden. Die Konsultierung ausländischer Fahrender, falls davon ausgegangen wird, dass das Ü 169 auf die Gesamtheit der Fahrenden anzuwenden sei, bleibt problematisch.


87Verordnung über das Vernehmlassungsverfahren, vom 17. Juni 1991, SR 172.062; auf der Grundlage von Art. 147 BV wurde ein Gesetzesentwurf für ein Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren ausgearbeitet; siehe Botschaft zum Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren, BBl 2004 I 533. Vgl. auch Hanna Muralt Müller, Vernehmlassungsverfahren: helvetisches Ritual oder modernes, partizipatorisches Instrument der Konkordanzdemokratie, in: Gesetzgebung heute (1997), H. 2, S. 17-39; weitere Beiträge im gleichen Heft.

88Das Ministerkomitee des Europarates hat in seinen Schlussfolgerungen zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten durch die Schweiz ausdrücklich festgehalten, dass die Mitwirkungsmechanismen für die Fahrenden verbessert werden sollten. ResCMN (2003) 13, OP1.


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5.3.3 Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens

Auf Bundesebene sind rechtlichen Grundlagen sowie die praktischen Mechanismen, die auch der Konsultation der Fahrenden dienen können vorhanden. Dass die Fahrenden tatsächlich konsultiert und ihre Stellungnahmen ernst genommen werden müssen, flies st bereits aus dem verfassungsrechtlichen Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV. Die Umsetzung dieses Grundsatzes ist eine Frage des politischen Willens, der mit der Sensibilisierung der politischen Öffentlichkeit für die Perspektive der Fahrenden (und nicht nur für die Interessen der Sesshaften im Verhältnis zu den Fahrenden) verknüpft ist. Das Ü 169 fordert jedoch, dass ein Vernehmlassungssystem für Bereiche geschaffen wird, die Fahrende direkt tangieren. Im Besonderen ist im Bereich Raumplanung Handlungsbedarf vorhanden, wie unter Kapitel 5.6.1. aufgezeigt wird. In Teil II werden Massnahmen genannt, die es erlauben dürften, das Vernehmlassungsverfahren geeigneter zu gestalten; für detailliertere Angaben hierzu wird auf Kapitel 3.2. und 3.3. von Teil II verwiesen.

Finanziell relevant ist die Tatsache, dass eine wirksame Konsultation nicht zuletzt eine bessere kollektive Organisation der Fahrenden bedingt, die als politische Interessengruppe besser wahrnehmbar sein sollten. Der Bund ist hier schon ohne das Ü 169 tätig geworden mit der finanziellen Unterstützung der Radgenossenschaft und der Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende. Eine Ratifizierung des Ü 169 würde wohl zum heutigen Zeitpunkt kein grösseres finanzielles Engagement bedingen. Aber die Verstärkung dieses Aspektes (siehe Teil II des Berichts) durch eine Ratifizierung könnte in Zukunft zu einem grösseren finanziellen Engagement führen, das sich aber hier nicht quantifizieren lässt. Auch hier bleibt eine abweichende Auslegung durch die Kontrollorgane der IAO vorbehalten.

5.4 Anpassung an die Bräuche der betreffenden Völker in der Rechtsanwendung

5.4.1 Die Bestimmungen des Übereinkommens

Laut Art. 8 des Ü 169 soll die Rechtsanwendung Rücksicht auf die Bräuche oder das Gewohnheitsrecht der betreffenden Völker nehmen: "Diese Völker müssen das Recht haben, ihre Bräuche und Einrichtungen zu bewahren, soweit diese mit den durch die innerstaatliche Rechtsordnung festgelegten Grundrechten oder mit den international anerkannten Menschenrechten nicht unvereinbar sind." Angehörige dieser Völker dürfen jedoch nicht daran gehindert werden, die allgemeinen Rechte auszuüben und entsprechende Pflichten zu übernehmen (Art. 8 Abs. 2 und 3 Ü 169). Besondere Rücksicht auf spezifische Bräuche ist im Bereich des Strafrechts (Art. 9 Ü 169, allerdings mit Vorbehalt der Vereinbarkeit mit dem innerstaatlichen Rechtssystem und den Menschenrechten) und der Verhängung von Strafen (Art. 10 Ü 169) geboten. Andere Methoden der Bestrafung sind dem Freiheitsentzug vorzuziehen (Art. 10 Abs. 2 Ü 169). Besonders hervorzuheben ist, dass die Bräuche und Einrichtungen der betreffenden Völker ausdrücklich nur insoweit Schutz verdienen, als sie mit menschenrechtlichen Ansprüchen vereinbar sind.

5.4.2 Aktuelle Situation: wenig Handlungsbedarf

Die Fahrenden verfügen wie jede soziale Gemeinschaft über eigene soziale Mechanismen zur Durchsetzung von moralischen und rechtlichen Normen, die zum Teil von aussen schwer erkennbar sind. Über gewohnheitsrechtliche Normen, die nur innerhalb ihrer Gemeinschaft Geltung beanspruchen würden, ist wenig bekannt. Ihre nomadisierende Lebensweise, die auf


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wirtschaftlichen Austausch primär mit den Sesshaften (und nicht mit anderen Fahrenden) ausgerichtet war, integrierte sie jedoch im Alltag seit jeher ins Rechtssystem der Sesshaften. So machen zumindest die Schweizer Fahrenden heute kaum "Bräuche und Einrichtungen" geltend, die sich vom schweizerischen Rechtssystem grundlegend unterscheiden und deshalb Schutz beanspruchen würden. Insbesondere scheinen sie keine spezifischen strafrechtlichen Bräuche im Sinne von Art. 9 des Ü 169 zu haben.

Mit Bezug auf die richterliche Zumessung von Strafe, welche das Ü 169 in Art. 10 Abs. 1 direkt anspricht, sind die gesetzlichen Voraussetzungen durchaus vorhanden, um den "persönlichen Verhältnissen" eines Fahrenden Rechnung zu tragen, der sich einer strafbaren Handlung schuldig gemacht hat89. Weniger flexibel ist der Richter oder die Richterin heute hinsichtlich der Art der Bestrafung: er/sie ist an den Strafenkatalog des Strafgesetzbuches (StGB) und an den für die Straftat gesetzlich angedrohten Strafrahmen gebunden, letzteres allerdings nur, soweit nicht mildernde Umstände vorliegen (Art. 64ff. StGB).

Die Revision des Allgemeinen Teils des StGB90 verfolgt unter anderem das Ziel, den Strafvollzug vom Vollzug kurzer Freiheitsstrafen zu entlasten und Freiheitsstrafen bis zu 6 Monaten mit Busse oder gemeinnütziger Arbeit zu ersetzen91. In einigen Kantonen, die für den Strafvollzug grundsätzlich zuständig sind, sind bereits heute Bestrebungen im Gang, kurze Haftstrafen durch neue Strafmethoden (Gemeinnützige Arbeit, Electronic Monitoring) zu ersetzen92. Der Forderung von Art. 10 Abs. 2 des Übereinkommens, dass "andere Methoden der Bestrafung dem Freiheitsentzug vorzuziehen" sind, kann die aktuelle Regelung jedoch zweifellos nicht gerecht werden. Ob das Ü 169 in diesem Sinne einen zusätzlichen Handlungsbedarf benötigt, bleibt offen; da keine Praxis der Kontrollorgane der IAO in diesem Bereich vorhanden ist, kann diese Frage nicht abschliessend beantwortet werden.

5.4.3 Im Besonderen: das Beschäftigungsverbot für Kinder
5.4.3.1 Die aktuelle Situation

Als besonderes Problem im Bereich der Rechtsanwendung (Art. 8 Ü 169) ist in den letzten Jahren die Anwendung der arbeitsrechtlichen Schutzbestimmungen, namentlich das Arbeitsverbot für Kinder, auf die Fahrenden wahrgenommen worden. Die Kinder von Familien, die eine fahrende Lebensweise pflegen, werden regelmässig schon vor Abschluss der obligatorischen Schulzeit in die wirtschaftliche Erwerbstätigkeit der Familie (meist Kleingewerbe und Kleinhandel) einbezogen. Ihre Mitarbeit wird als wesentlicher Teil ihrer beruflichen und persönlichen Ausbildung, aber auch als wesentliches Element für die Weitervermittlung und Erhaltung der kulturellen Tradition der Fahrenden angesehen.

Verschiedene internationale Normen, die für die Schweiz seit kurzem in Kraft sind, befassen sich mit dem Verbot von Kinderarbeit und dem Mindestalter für die Zulassung zu Beschäftigung. Das IAO-Übereinkommen Nr.138 über das Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung von 197393 schreibt den Vertragsstaaten grundsätzlich vor, ein Mindestalter


89 Schweizerisches Strafgesetzbuch (StGB), SR 311.0; Art. 63 "Der Richter misst die Strafe nach dem
Verschulden des Täters zu; er berücksichtigt die Beweggründe, das Vorleben und die persönlichen
Verhältnisse des Schuldigen."

90 Die Revision wurde am 13. Dezember 2002 angenommen, und ist noch nicht in Kraft getreten. BBl 2002 VII
8240.

91 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz, Informationen über den Straf- und Massnahmenvollzug 02/1, S.9ff.

92 Vgl. dazu etwa Bundesamt für Justiz, Informationen über den Straf- und Massnahmenvollzug 00/1, S.35ff.

93 BBl1999I513


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nicht unter 15 Jahren vorzusehen. Soweit notwendig, können die Vertragsstaaten aber begrenzte Kategorien der Beschäftigung oder Arbeit, bei denen im Zusammenhang mit der Durchführung besondere Probleme entstehen, von der Anwendung des Übereinkommens ausnehmen (Art. 4)94. Jugendliche zwischen 13 und 15 Jahren dürfen mit leichten Arbeiten beschäftigt werden, sofern diese für ihre Gesundheit oder Entwicklung nicht schädlich sind und ihre schulische Ausbildung nicht beeinträchtigen (Art. 7). In Einzelfällen sind Ausnahmen vom Kinderarbeitsverbot zulässig, beispielsweise zum Zweck der Teilnahme an künstlerischen Veranstaltungen (Art. 8). Die zuständigen Stellen haben im Weiteren jeweils zulässige Stundenzahlen und die erforderlichen Arbeitsbedingungen zu bestimmen. Das Übereinkommen Nr. 182 der IAO über das Verbot und unverzügliche Massnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit95 verbietet Kindern unter 18 Jahren, gefährliche Arbeiten zu verrichten, bzw. Arbeiten, die auf Grund ihrer Natur oder der Umstände, unter denen sie verrichtet werden, die Gesundheit, die Sicherheit oder die Sittlichkeit von Kindern gefährden können. Das am wenigsten spezifische UNO-Übereinkommen von 1989 über die Rechte des Kindes bestimmt in Art. 32, dass Kinder bis 18 Jahren "vor wirtschaftlicher Ausbeutung geschützt und nicht zu einer Arbeit herangezogen ... werden, die Gefahren mit sich bringen, die Erziehung des Kindes behindern oder die Gesundheit des Kindes oder seine körperliche, geistige, seelische, sittliche oder soziale Entwicklung schädigen könnte." Im Besonderen sollen die Vertragsstaaten ein oder mehrere Mindestalter festlegen.

Das schweizerische Recht verbietet grundsätzlich die Beschäftigung von Jugendlichen unter 15 Jahren (Art. 30 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964, ArG96). Diese dürfen grundsätzlich nur bei kulturellen, künstlerischen und sportlichen Darbietungen sowie in der Werbung beschäftigt werden. Ab 13 Jahren dürfen sie zu Botengängen und leichten Arbeiten herangezogen werden (Art. 30 Abs. 2 ArG). Seit der Revision des ArG von 1998 gelten die Bestimmungen hinsichtlich des Mindestalters auch für die (vorher ausgenommenen) Betriebe der landwirtschaftlichen Urproduktion, für die Betriebe mit überwiegender Pflanzenproduktion, für die Fischereibetriebe und die privaten Haushaltungen (Art. 2 Abs. 1 lit. d bis g ArG). Hingegen bleiben die Bestimmungen des ArG zum Mindestalter auf Kinder, die in Familienbetrieben arbeiten, nicht anwendbar (Art. 4 Abs. 1 ArG).97 Als (reiner) Familienbetrieb gilt ein Betrieb, in dem lediglich der Ehegatte des Betriebsinhabers, seine Blutsverwandten in auf- und absteigender Linie und deren Ehegatten sowie seine Stief- und Adoptivkinder tätig sind. Beschäftigt ein Familienbetrieb andere Personen, die nicht Mitglieder der Familie sind, sind Art. 29 Abs. 1, Art. 30 und 31 ArG damit auch auf die Kinder anwendbar, die Mitglieder der Familie sind (Art. 3 der Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz, ArGV 198); in diesem Fall gilt der Betrieb als gemischter Familienbetrieb. Allerdings ist das Kind einer allfälligen Ausbeutung im reinen Familienbetrieb nicht schutzlos ausgeliefert: Wo das Wohl des Kindes gefährdet ist und die Eltern keine Abhilfe schaffen, hat die Vormundschaftsbehörde die geeigneten Massnahmen zum Schutz des Kindes (Art. 307ff ZGB) zu ergreifen.

Die Ausführungsbestimmungen der ARGV 1 enthalten in Kapitel 4 Bestimmungen zum arbeitsrechtlichen Schutz von Jugendlichen. Sie befinden sich zur Zeit in Revision, im


94 Die Schweiz hat von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.

95 BBl 2000I330.

96 SR 822.11

97 Vgl. Kreisschreiben seco zum Arbeitsgesetz vom November 2000, Sonderschutz jugendlicher Arbeitnehmer:
Inkrafttreten der Übereinkommen Nr. 138 und Nr. 182 der IAO.

98 SR 822.111


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Besonderen um sie dem revidierten ArG und den Anforderungen des IAO-Übereinkommens Nr. 138 besser anzupassen und sollen nun neu in eine Verordnung 5 gefasst werden.

Für die Frage, wieweit das Kinderarbeitsverbot die Anliegen der Fahrenden tangiert, ist demnach zu differenzieren: Wo Kinder fahrender Familien im Familienbetrieb arbeiten, sind die gesetzlichen Bestimmungen hinsichtlich des Mindestalters auch heute nicht anwendbar. Der Schutz des Kindes vor Ausbeutung und die Sicherung seiner persönlichen Entwicklung ist hier Sache der Vormundschaftsbehörden, wenn die Eltern ihren entsprechenden Pflichten nicht nachkommen. Es ist in diesem Zusammenhang für die (kommunalen) Behörden zweifellos oft schwierig, individuelle Gesichtspunkte und die Bedürfnisse der (bedrohten) Gemeinschaft abzuwägen und das massgebende "Wohl des Kindes" richtig zu erfassen: Es gilt angepasste Massnahmen zu ergreifen, ohne (wie in der Vergangenheit) die familiären und kulturellen Bande der Fahrenden und ihre Lebensweise zu zerstören, die betroffenen Kinder zu entwurzeln und ihnen damit noch grösseren Schaden zuzufügen. Trotzdem hat die Beschäftigung von Kindern auch im Familienbetrieb klare Grenzen, wo sie deren elementare körperlichen und psychischen Bedürfnisse (im Besonderen auf Bildung, Ruhe, Freizeit und Spiel sowie Schutz vor Ausbeutung) missachten. Solche Bedürfnisse sind als Rechte des Kindes menschenrechtlich geschützt und im Übereinkommen über die Rechte des Kindes, das die Schweiz ratifiziert hat, verankert99. In diesem Sinne schützt das Ü 169 auch nur Bräuche und Einrichtungen von betreffenden Völkern, soweit sie mit menschenrechtlichen Grundvorstellungen kompatibel sind. Ein Handlungsbedarf zur Anpassung schweizerischen Rechts ist in diesen Fällen jedenfalls nicht festzustellen. Art. 3 ArGV 1 wird jedoch die Kinderarbeit in grösseren wirtschaftlichen Einheiten, die (wie etwa die grösseren Roma-Verbände aus Frankreich) auf einer Grossfamilie beruhen, wohl nicht erlauben.

Wo Kinder fahrender Familien nicht im (reinen)Familienbetrieb arbeiten, gilt heute das Beschäftigungsverbot des schweizerischen Arbeitsrechts. Kinder ab 13 Jahren dürfen Arbeiten ausführen, die jedoch klar umgrenzt sind (Botengänge und leichte Arbeiten). Die Kinder von Fahrenden arbeiten häufig schon bevor sie 13 Jahre alt sind; wenn auch das Gesetz vorsieht, dass Kinder unter 15 Jahren bestimmten Tätigkeiten nachgehen dürfen (kulturelle, künstlerische und sportliche Darbietungen, oder Beschäftigungen in der Werbung), so entsprechen diese kaum den gewöhnlichen Arbeitsbeschäftigungen der Fahrenden. Überdies sind Jugendlichen unter 18 Jahren gefährliche Arbeiten untersagt, und bestimmte Tätigkeiten der Fahrenden, die die Verwendung gefährlicher Maschinen, Materialien und Gerätschaften implizieren (z.B. Scherenschleifen) können unter diese Kategorie fallen.

5.4.3.2 Zusätzlicher Handlungsbedarf auf Grund der Ratifizierung des Übereinkommens

Eine Ratifizierung des Ü 169 würde eine vorgängige Revision des Arbeitsgesetzes erfordern, das gewisse Formen von Arbeiten untersagt, die Kinder von Fahrenden unter Umständen ausführen. Für eine solche Gesetzesrevision würden zwei Möglichkeiten offenstehen: entweder die Erweiterung des Ausnahmekatalogs in Art. 30 ArG oder die Erweiterung des Familienbetriebsbegriffs in Art. 4 Abs.1 ArG, mit dem Ziel, den Gemischtfamilienbetrieb der Fahrenden ebenfalls von der Anwendbarkeit des Arbeitsgesetzes auszunehmen. Ein solches Vorgehen würde jedoch der konstanten Praxis des Bundesrates hinsichtlich der Ratifizierung von IAO-Übereinkommen widersprechen; diese beruht auf dem Grundsatz, dass solche Übereinkommen nur ratifiziert werden, wenn ihre Bestimmungen mit der geltenden Schweizer Gesetzgebung übereinstimmen100. Eine


99 SR 0.107, Art. 19, 28, 31, 32.

100 Siehe insbesondere BBl1969I713 und ff. Siehe auch Kapitel 3.2.


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Ratifizierung des Ü 169 könnte zu Konflikten zwischen den aus den Übereinkommen Nr. 138 und Nr. 182 über die Bekämpfung der Kinderarbeit und das Mindestalter hervorgehenden Verpflichtungen und den Bestimmungen des Ü 169 führen; dabei müsste darauf geachtet werden, dass das Kindern durch die verschiedenen Instrumente gewährte Schutzniveau nicht gesenkt würde. Wie das IAA in seiner an die Schweiz gerichteten Stellungnahme klarstellt, ist jedes Mitglied der Organisation, das das Übereinkommen ratifiziert, selbst dafür zuständig, vorbehaltlich der Meinung der Kontrollorgane zur betreffenden Frage zu bestimmen, ob die Arbeitstätigkeiten der Kinder von Fahrenden mit den in den oben genannten Instrumenten der IAO (Übereinkommen Nr. 138 und Nr. 182) vorgesehenen Ausnahmen kompatibel sind101.

5.5 Rechtsschutz

5.5.1 Die Bestimmungen des Übereinkommens

Laut Art. 12 des Ü 169 sind die betreffenden Völker gegen den Missbrauch ("violation") ihrer Rechte zu schützen und sie müssen die Möglichkeit haben, entweder individuell oder durch ihre Vertretungsorgane, ein Gerichtsverfahren einzuleiten, um den wirksamen Schutz dieser Rechte sicherzustellen. Massnahmen sind nötig um sicherzustellen, dass Angehörige der betreffenden Völker im Gerichtsverfahren verstehen und verstanden werden, nötigenfalls mit Hilfe eines Dolmetschers oder mit anderen wirksamen Mitteln.

5.5.2 Die Situation in der Schweiz

Das schweizerische Rechtssystem sieht vielfältige Beschwerde- und Klagemöglichkeiten auf eidgenössischer wie auf kantonaler Ebene in den verschiedensten Sachbereichen vor, die ohne Weiteres auch den Fahrenden offen stehen. Von besonderer Bedeutung in diesem allgemeinen Zusammenhang sind wohl die Beschwerdemöglichkeiten wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte sowie wegen Verletzung von Staatsverträgen. Sie stehen grundsätzlich sowohl gegen Akte der Bundesverwaltung (regelmässig im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde) wie auch gegen kantonale Hoheitsakte (im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 189 BV) offen. Zu bemerken bleibt, dass das Bundesgericht und die anderen rechts anwendenden Behörden Bundesgesetzen die Anwendung nicht versagen darf, auch im Falle einer festgestellten Verfassungswidrigkeit nicht (Art. 191 BV).

Die staatsrechtliche Beschwerde steht sowohl betroffenen Einzelpersonen als auch Verbänden offen, soweit solche Verbände in Vertretung einer Mehrzahl ihrer Mitglieder handeln, wenn die Verteidigung von Interessen der Mitglieder zu ihren statutarischen Aufgaben und die einzelnen Mitglieder in ihrer Mehrheit ebenfalls beschwerdebefugt sind102. Die gleiche Regelung für kollektive Beschwerden gilt auch für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren und das Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren des Bundes103. In den Kantonen, die für die Organisation der gerichtlichen Verfahren im Bereich des Zivil- und Strafrechts und im Rahmen ihrer Verwaltungstätigkeit zuständig sind, sind solche kollektive Beschwerdemöglichkeiten jedoch nicht überall verankert. Hier lässt das Übereinkommen allerdings einen bestimmten Handlungsspielraum, da es fordert, dass die betreffenden Völker


101 Memorandum IAA, Abs. 17-19.

102 BGE 100 Ia 97; BGE 101 Ia 124; BGE 103 Ia 65.

103 BGE 119 Ib 374; BGE 113 Ib 363.


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die Möglichkeit haben müssen "entweder individuell oder durch ihre Vertretungsorgane, ein Gerichtsverfahren einzuleiten".

Art. 29 BV räumt hingegen jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist ein. Zudem haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Das Verstehen und Verstandenwerden im Rahmen der prozessualen Kommunikation ist zumindest für Schweizer Fahrende kein besonderes Problem, da sie die Amtssprachen der Sesshaften in aller Regel perfekt beherrschen. Das Jenische wird auch nicht als Sprache der Kommunikation mit Sesshaften verstanden, sondern als tendenziell exklusive (Geheim-) Sprache innerhalb der Gemeinschaft. Eine Person, der die Freiheit entzogen wird, hat zudem gemäss Art. 31 Abs. 2 BV Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden.

5.5.3 Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens Handlungsbedarf drängt sich nicht auf. Das Übereinkommen verlangt, wie weiter oben erwähnt, für die betroffenen Völker die Möglichkeit, "entweder individuell oder durch ihre Vertretungsorgane, ein Gerichtsverfahren einzuleiten". Vorbehalten bleiben abweichende Auslegungen durch die Kontrollorgane der IAO.

5.6 Grund und Boden: Schutz von Eigentums- und Nutzungsrechten

5.6.1 Die massgeblichen Bestimmungen des Übereinkommens und ihre Auslegung

Zentrale Bedeutung hat Art. 14 des Ü 169, der die Vertragsstaaten verpflichtet, Eigentumsund Besitzrechte der betreffenden Völker an dem von ihnen von alters her besiedelten Land anzuerkennen. Ausserdem sind in geeigneten Fällen Massnahmen zu ergreifen, um das Recht der betreffenden Völker zu Nutzung von Land zu schützen, das nicht ausschliesslich von ihnen besiedelt ist, zu dem sie aber im Hinblick auf ihre der Eigenversorgung dienenden und ihre traditionellen Tätigkeiten von alters her Zugang haben. Besondere Aufmerksamkeit ist der Lage von Nomadenvölkern und Wanderfeldbauern zu schenken. Schliesslich bestimmt Art. 14 Abs. 3 des Übereinkommens, dass im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsordnungen angemessene Verfahren festzulegen sind, um Landforderungen der betreffenden Völker zu regeln.

Der Guide zum Übereinkommen macht deutlich, dass diese Bestimmung vor einem besonderen Problemhintergrund entstanden ist, der sich von jenem der Fahrenden in der Schweiz deutlich unterscheidet:

"It is well known that land rights are fundamental to the continued survival of indigenous and tribal peoples. Land and its natural resources are in fact the principal source of livelihood, social and cultural cohesion, and spiritual welfare ofmany indigenous and tribal peoples. "104

Gerade diese enge, traditionelle wirtschaftliche und kulturelle Beziehung zu einem genau definierten Stück Boden fehlt jenen fahrenden Völkern, die wie die europäischen Fahrenden


104 ILO Guide, Section 2 Specific Issues, Land and Resource Rights (Art. 13, 14, 15, 17, 18 and 19).


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traditionellerweise ausschliesslich vom mobilen wirtschaftlichen Austausch, von Handel und Dienstleistungen mit den Sesshaften leben. Sie sind auf Raum zum Wohnen und zur Ausübung ihres Gewerbes angewiesen, die von ihnen angestrebte temporäre Nutzung des Bodens ist jedoch weder eine landwirtschaftliche noch eine Nutzung von Naturschätzen 105. In diesem Sinne waren die Raumansprüche der Fahrenden in der Geschichte immer flexibler als jene indigener Völker, die regelmässig stärker an spezifische Territorien und Grundstücke gebunden sind: Massgebend für den Raumbedarf der Fahrenden waren und sind die potentiellen Märkte für ihre Produkte, in deren Nähe sie sich aufhalten und ihre Waren und Dienstleistungen produzieren wollen. In Verbindung mit Art. 23 des Übereinkommens, der die traditionellen Tätigkeiten der betreffenden Völker als wesentliche Faktoren in der Bewahrung ihrer Kultur und in ihrer wirtschaftlichen Eigenständigkeit und Entwicklung anerkennt, wird wohl auch diese Nutzung vom Anwendungsbereich von Art. 14 des Übereinkommens erfasst.

Der Guide berichtet zudem über die Diskussion des Ausdrucks "von alters her" ("traditionally"). Bei der Redaktion des Übereinkommens wurde eine Formulierung abgelehnt, die eine kontinuierliche Besiedelung durch die betreffenden Völker bis in die Gegenwart gefordert hätte, um überhaupt Rechte daraus ableiten zu können. "The wording, as it was adopted, does indicate that there should be some connection with the present - a relatively recent expulsion from these lands, for example, or a recent loss of title". Dies bedeutet, dass alte Nutzungsansprüche, die sich auf ein bestimmtes Terrain beziehen und seit einiger Zeit nicht mehr eingefordert worden sind, heute nicht als "traditionell" im Sinne des Übereinkommens gelten. Dazu kommt, dass allfällig bestehende territoriale Nutzungsrechte, welche die Fahrenden "von alters her" für sich beanspruchen könnten, ihnen unter Umständen das wirtschaftliche und kulturelle Überleben nicht sichern können. Vielmehr bezieht sich der "traditionelle Zugang" zu Land weniger auf einzelne Grundstücke, als auf einen traditionellen Anspruch der betreffenden Bevölkerungsgruppe auf einen minimalen Lebensraum, der ihre mobile Lebensweise erlaubt. So argumentieren die Fahrenden heute nicht mit alten Rechtsansprüchen, sondern mit dem aktuellen Raumbedarf, den die Gemeinschaft oder einzelne Familien für die Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten in einer sich ändernden Welt und für ihre traditionelle mobile Lebensweise heute brauchen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass historische, teleologische und systematische Argumente dafür sprechen, die Verpflichtungen des Übereinkommens für die Schweiz im Falle einer Ratifikation etwa folgendermassen zu umschreiben:

o Sicherung eines Lebensraumes für die Gemeinschaft der Fahrenden, der ihre traditionelle mobile Lebensweise in der Schweiz heute ermöglicht;

o Sicherung von Verfahren, die es erlauben, ihre Bedürfnisse in den Entscheidungsprozess staatlicher Behörden zur Raumnutzung einzubringen (siehe Kap. 5.3).

Ob daraus auch Gemeinschaften ausländischer Fahrenden Rechte ableiten können, hängt von der Frage ab, ob sie traditionelle Beziehungen zur Schweiz unterhalten. Dies zu beurteilen, ist ein schwieriges Unterfangen, da es an den nötigen Informationen und Daten fehlt. Es könnte etwa für jene Gruppen von Sinti und Roma gelten, die regelmässig die Schweiz durchreisen.


105 Demgegenüber nennt der Guide als historischen Grund für diese Formulierung: "This provision was inserted to cover the situation of many indigenous and tribal peoples with long-established grazing, hunting or gathering rights over lands to which they do not have written title." a.a.O.


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Jedenfalls lässt sich daraus kein allgemeines und individuelles Recht auf Aufenthalt für ausländische Fahrende in der Schweiz ableiten. Hier ist daran zu erinnern, dass das Rahmübereinkommen des Europarats über nationale Minderheiten auf Ausländer nicht anwendbar ist.

5.6.2 Relevante verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz Im Zusammenhang mit der Sicherung eines Lebensraumes, der den Fahrenden ihre traditionelle mobile Lebensweise ermöglicht, können je nach der faktischen Situation verschiedene verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Bestimmungen relevant werden. Sie werden im Folgenden kurz dargestellt. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesgericht in anderen Zusammenhängen ausdrücklich festgestellt hat, dass aus grundrechtlich gesicherten Ansprüchen (etwa aus der Wirtschaftsfreiheit und aus der Meinungsäusserungsfreiheit) ein Anspruch auf Nutzung öffentlichen Grundes fliessen kann106. In einem neuen Urteil hat das Bundesgericht daran erinnert, dass die Fahrenden das Recht besitzen, ihre Identität als Fahrende zu bewahren und ein der traditionellen Lebensweise der Fahrenden entsprechendes Privat- und Familienleben unter Achtung ihres Domizils zu führen, dass dieses Recht aber kein absolutes Recht sei und daher unter bestimmten Bedingungen (Verhältnismässigkeit) beschränkt sein könne. Der Kläger berief sich insbesondere auf die in Artikel 8 der EMRK verankerte Garantie, während das Bundesgericht auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe verwies; insbesondere rief es in Erinnerung:

"Wenn das Bundesgesetz über die Raumplanung in den 'Planungsgrundsätzen' bestimmt, dass 'die Wohn- und Arbeitsgebiete nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten' sind (Art. 3 Abs. 3 RPG), ist darunter zu verstehen, dass die spezifischen Bedürfnisse des Teils der Bevölkerung, der durch die Fahrenden ausgemacht wird, ebenfalls befriedigt werden müssen. Daher müssen die Nutzungspläne geeignete Zonen und Plätze vorsehen, die dieser Bevölkerungsgruppe im Einklang mit seinen Traditionen als Wohnort dienen können (oder die zuständigen Behörden müssen gegebenenfalls die bestehenden Bauzonenreglemente anpassen, um eine solche Verwendung des Bodens zu erlauben). Falls in einer Region ein neuer Standplatz von einer gewissen Grösse eingerichtet werden muss, so ist es grundsätzlich an den für die Raumplanung zuständigen Behörden, zu diesem Zweck einen besonderen Nutzungsplan zu verabschieden, im Einklang mit den weiter oben erwähnten Grundsätzen des Bundesrechts."107

5.6.2.1 Niederlassungsfreiheit und Bewegungsfreiheit

Gemäss Art. 24 Abs. 1 BV haben "Schweizerinnen und Schweizer (...) das Recht, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen". Gemäss bundesgerichtlicher Praxis wird damit die Möglichkeit "des persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz" gewährleistet. Die Garantie, auf welche sich gemäss klarem Wortlaut nur schweizerische Staatsangehörige berufen können, gebietet Kantonen und Gemeinden allen [Personen] die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben. Diese Garantie schützt aber nicht nur die Niederlassung an sich, sondern auch den nur vorübergehenden Aufenthalt108. Insbesondere bei diesem Grundrecht hat die Praxis des Bundesgerichts deutlich gemacht, dass auch


106 Vgl. Rieder, a.a.O., S. 169, mit Verweis auf BGE 119 Ia 447, BGE 121I 284, BGE 105 Ia 91.

107 BGE 129II 321.

108 BGE 108 Ia 248. Siehe zu diesem Grundrecht etwa Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts 1992 -1996, Bern 1998, 150 ff.


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faktische Grundrechtseingriffe den Schutzbereich dieser Garantie tangieren109. Das Fehlen geeigneter Stand- und Durchgangsplätze für Fahrende vermag deshalb wohl den Schutzbereich dieses Grundrechts zu tangieren; ob es diesen gar verletzt, ist im Einzelfall gestützt auf die Einschränkungsvoraussetzungen des Art. 36 BV abzuklären110. Die Niederlassungsfreiheit gilt nur für schweizerische Staatsangehörige sowie die durch das bilaterale Freizügigkeitsabkommen erfassten EU-Bürger. Im schweizerischen Recht ist der Aufenthalt von weiteren ausländischen Staatsangehörigen weiterhin bewilligungspflichtig, und die ausgestellte Bewilligung ist nur für den Kanton gültig, der sie ausgestellt hat (Art. 8 ANAG). Gemäss Art. 13e ANAG kann die zuständige kantonale Behörde einer ausländischen Person, die keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet, die Auflage machen, entweder ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten. Eine ausländische Person mit einer Niederlassungsbewilligung kann sich, unter dem Vorbehalt der in Art. 9 Absatz 3 ANAG angeführten Ausnahmen, grundsätzlich frei in jedem Kanton niederlassen, falls sie Angehörige eines der vielen Staaten ist, mit denen die Schweiz einen Niederlassungsvertrag abgeschlossen hat. Diesem Niederlassungsrecht, das sich kaum noch von demjenigen der Schweizer Bürgerinnen und Bürger unterscheidet, kommt allerdings nicht Verfassungsrang zu; es handelt sich aber um ein Recht, dessen Beachtung aufgrund der internationalen vertraglichen Verpflichtungen der Schweiz erzwungen werden kann.

Das Recht auf Bewegungsfreiheit findet sich auch in Art. 12 des UNO-Paktes II.111 Die Rechtsprechung des Ausschusses für Menschenrechte ist im Vergleich zur innerstaatlichen Niederlassungsfreiheit wenig gehaltvoll. Damit bleibt der genaue materielle Schutzbereich dieser Garantien etwas diffus. In diesem Kontext sei ferner auf Art. 5 lit. d UN-Übereinkommens gegen die Rassendiskriminierung verwiesen, welcher das Recht auf Bewegungsfreiheit und freie Wahl des Aufenthaltsortes innerhalb der Staatsgrenzen garantiert: gerade mit Blick auf die besondere Situation der Fahrenden könnten sich hier in der Praxis Schwierigkeiten ergeben112.

5.6.2.2 Persönliche Freiheit und Schutz der Privatsphäre

Der verfassungsrechtliche Persönlichkeitsschutz der Art. 10113 und 13114 BV gewährleistet dem Einzelnen den Anspruch, die wesentlichen Aspekte seines Lebens selber zu gestalten. Zu diesen Aspekten, welche für die Persönlichkeit der Betroffenen von elementarer Bedeutung sein müssen, gehört wohl die Wahl einer sesshaften oder einer kulturell bedingten nomadischen Lebensform. Eine entsprechende Interpretation von gleichlautenden Bestimmungen der EMRK durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (vgl. dazu anschliessend) legt es nahe, diesen Schluss auch für das schweizerische Verfassungsrecht zu ziehen. Ein allfälliges Fehlen geeigneter Standplätze oder das Bestehen weiterer Hindernisse, welche eine derartige Lebensform erschweren, vermögen daher auch den Persönlichkeitsschutz der Verfassung zu tangieren.


109 BGE 113 V 32. Siehe dazu, Müller, a.a.O., S. 89f.

110 BGE 129II 321.

111 Gemäss dem Vorbehalt der Schweiz gilt diese Bestimmung unter dem Vorbehalt des
Ausländergesetzgebung.

112 Vgl. etwa im Fall Anna Koptova vs. Slowakei vom 1. November 2000 (Communication no 13/1998;
CERD/c/57/D/13/1998), wo sich die erstmalige Beurteilung einer Mitteilung einer Gruppe von Roma findet.

113 Recht auf persönliche Freiheit.

114 Recht auf Privatleben.


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5.6.2.3 Das Recht auf Familienleben gemäss Art. 8 EMRK

Im Jahr 2001 hatte sich der Gerichtshof mit verschiedenen Beschwerden von Roma zu befassen. Sie machten geltend, das Verbot, in ihren Wohnwagen auf dem eigenen Land zu wohnen, stelle eine Verletzung ihres Rechts auf Familienleben gemäss Art. 8 EMRK dar115. Der Gerichtshof führte dazu Folgendes aus:

"73. The Court considers that the applicant's occupation of her caravan is an integral part ofher ethnic identity as a gypsy, reflecting the long tradition ofthat minority offollowing a travelling lifestyle. This is the case even though, under the pressure of development and diverse policies or from their own volition, many gypsies no longer live a wholly nomadic existence and increasingly settle for long periods in one place in order to facilitate, for example, the education of their children. Measures which affect the applicant's stationing ofher caravans have therefore a wider impact than on the right to respect for home. They also affect her ability to maintain her identity as a gypsy and to lead her private andfamily life in accordance with that tradition.

74. The Court finds therefore that the applicant's right to respect for her private life, family life and home are in issue in the present case. "116

Damit stellen nach Auffassung des Gerichtes Massnahmen, die es Fahrenden verunmöglichen oder erschweren, in Wohnwagen zu leben, einen Eingriff in Art. 8 EMRK dar. Dies ist unabhängig von der Frage, ob Fahrende tatsächlich noch einen nomadischen Lebensstil pflegen oder nicht. Wenn solche Massnahmen diese unmittelbar geltenden und justiziablen Garantien nicht verletzen sollen, müssen sie daher auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, ein öffentliches Interesse verfolgen, verhältnismässig sein (d.h. einer Güterabwägung zwischen den damit verfolgten öffentlichen Interessen und den Interessen der Fahrenden an dieser Lebensweise standhalten) und keinen diskriminierenden Charakter aufweisen117.

5.6.2.4 Minderheitenschutz

Laut Art. 5 des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten ist die Schweiz verpflichtet,

"... die Bedingungen zu fördern, die es Angehörigen nationaler Minderheiten ermöglichen, ihre Kultur zu pflegen und weiterzuentwickeln und die wesentlichen Bestandteile ihrer Identität, nämlich ihre Religion, ihre Sprache, ihre Traditionen und ihr kulturelles Erbe, zu bewahren."


115 Siehe die im Wesentlichen gleichlautenden Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom
18. 1 2001, i.S. Chapman gegen Vereinigtes Königreich, Beard gegen Vereinigtes Königreich, Smith gegen
Vereinigtes Königreich, Coster gegen Vereinigtes Königreich und Lee gegen Vereinigtes Königreich; alle in
Reports of Judgments andDecisions 2001-I.

116 Chapman gegen Vereinigtes Königreich, a.a.O.

117 In den erwähnten Urteilen verneinte der Gerichtshof eine Konventionsverletzung, da er die erwähnten
Voraussetzungen als gegeben erachtete.


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Wie der Erste Bericht der Schweiz zur Umsetzung dieses Übereinkommens deutlich macht, gehört zu diesen Bedingungen auch die Sicherung des notwendigen Lebensraumes für Schweizer Fahrende118.

5.6.2.5 Raumplanerische Vorgaben: die relevanten bundesrechtlichen Regelungen

Dieser Punkt wird in Teil II des Berichts näher behandelt; siehe Kapitel 2.3., Teil II des Berichts.

5.6.3 Die aktuelle Situation in der Schweiz

Wie sich die Situation der Fahrenden hinsichtlich der Stand- und Durchgangsplätze in der Schweiz gegenwärtig präsentiert, ist im Teilbericht II ausführlich dargestellt. Deshalb seien hier nur kurz die wichtigsten Fakten dargelegt, insbesondere soweit sie für das Ü 169 von Bedeutung sind.

Die Fahrenden in der Schweiz betonen immer wieder, dass sie unter dem Mangel an Lebensraum für ihre mobile Lebens- und Arbeitsweise leiden. Zwar werden ihnen beim Fahren selbst keine Hindernisse in den Weg gelegt, sie finden jedoch nicht genug Möglichkeiten zum Halten.119 Wie der Erste Bericht der Schweiz zum Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten darlegt, gibt es einen Mangel an Stand- und Durchgangsplätzen, was den Fahrenden die Weiterführung ihrer Lebensart erschwert.120 Im Auftrag der Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende" ist ein Gutachten "Fahrende und Raumplanung"121 erarbeitet worden, das zum ersten Mal eine gesamtschweizerische Bestandesaufnahme der bestehenden Aufenthaltsmöglichkeiten darlegt und die damit verbundenen Probleme formuliert, den Bedarf an Stand- und Durchgangsplätzen spezifiziert und darlegt, wie im Besonderen die planungsrechtliche Lösung aussehen könnte.

Auf den bestehenden 11 Standplätzen, die als Wohn- und Arbeitsplatz während der Wintermonate dienen, leben heute ca. 600 Schweizer Fahrende.122 Wegen des ungenügenden Angebots an Standplätzen sind viele Fahrende gezwungen, in Wohnungen zu überwintern. Im Sommer 2000 wurden in der Schweiz 48 Durchgangsplätze gezählt, die während der Sommermonate dem vorübergehenden Aufenthalt dienen.

In der französischen und italienischen Schweiz sowie in Graubünden sind zudem grosse Durchgangsplätze vor allem für ausländische Fahrende geschaffen worden. Sie reisen traditionell in viel grösseren Verbänden als die Schweizer Fahrenden, ihre Präsenz ist damit viel sichtbarer. Sie stammen in aller Regel aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (vor allem aus Deutschland und Frankreich) und halten sich meist nur einige Tage in der Schweiz auf. Die zahlreichen Probleme, die der Durchzug einer grossen Karawane nicht zuletzt wegen des fehlenden geeigneten Raums und fehlender Infrastruktur regelmässig mit sich brachte, haben die Behörden offenbar vielerorts zur Einsicht gebracht, dass ein


118 Vgl. zur Umsetzung dieser Garantie Bericht der Schweiz Rahmenübereinkommens Minderheitenschutz, Ziff.
135 ff. und Informationen Berichts Rahmenübereinkommens Minderheitenschutz, Ziff. 81ff.

119 Vgl. dazu etwa die regelmässige Berichterstattung zum Thema in der Zeitung der Jenischen "Scharotl";
Jahresbericht 1998 der Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende".

120 Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz, Ziff. 140 und ebenso Informationen zur
Vervollständigung Bericht Rahmenübereinkommens Minderheiten, Ziff. 81-86.

121 Vgl. Eigenmann / Eugster, Gutachten Fahrende und Raumplanung.

122 In Bezug auf die Anzahl Schweizer Fahrende vgl. Ziff. 1.2.


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ausreichendes Angebot an legalen und geeigneten Durchgangsplätzen zur Entschärfung der Situation und zur Prävention von Problemen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit einiges beiträgt. Die unterschiedlichen Bedürfnisse und das unterschiedliche Verhalten schweizerischer und ausländischer Fahrender hat etwa den Kanton Graubünden bewogen, einen grossen Platz in Domat-Ems spezifisch für ausländische Fahrende zu schaffen und die Schweizer Fahrenden auf benachbarte kleinere Plätze zu verweisen.

Der Kanton Waadt hat im Jahre 2000 eine Arbeitsgruppe institutionalisiert, die aus Vertreterinnen und Vertretern von Gemeinden, der Gendarmerie und der Préfectures besteht. Sie hat den Auftrag, präventiv tätig zu werden und Durchgangsplätze für ausländische Fahrende einzurichten, deren Durchreise in den vorangehenden Jahren zum Teil chaotische Zustände in einigen Gemeinden verursacht hatten. Auf Grundstücken im Eigentum des Kantons wurden Plätze eingerichtet, zum Teil gegen erheblichen Widerstand der Gemeindebehörden und der lokalen Bevölkerung. Mit dieser proaktiven Strategie sind die Probleme offenbar deutlich zurückgegangen. Moniert werden in Lausanne heute weniger die Schwierigkeiten mit den Fahrenden, als die fehlende systematische Zusammenarbeit unter den betroffenen Kantonen.123

Es gibt verschiedene Gründe für die geringe Bereitschaft vieler Gemeinden und auch verschiedener Kantone, Land für die Errichtung von Stand- und Durchgangsplätzen zur Verfügung zu stellen. Wie die Ergebnisse einer Umfrage bei einigen Gemeinden zeigten, äussern diese vor allem Befürchtungen hinsichtlich der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie tatsächlicher oder potentieller Konflikte mit Sesshaften. Von ebenso grosser Bedeutung ist das Argument der zusätzlichen Kosten, die mit der Schaffung und dem Unterhalt von Stand- und Durchgangsplätzen (Reparaturen häufig beschädigter Infrastruktur, Beseitigung von Abfall und Verschmutzung) verbunden sein können. Dazu werden immer wieder soziale Folgekosten ins Feld geführt, welche die Schaffung und der Betrieb von Stand- und Durchgangsplätzen für die Sitzgemeinden mit sich bringen sollen (zusätzlich Aufwendungen für Sozialhilfe, Schule, öffentliche Sicherheit).124

In mehreren Fällen, in denen Kantons- und Gemeindebehörden neue Plätze für Fahrende einrichten wollten, scheiterte dieses Vorhaben am Widerstand der sesshaften Bevölkerung. Deshalb wurden oft nur provisorische, raumplanerisch nicht gesicherte Lösungen gesucht. So fanden auch Umzonungen für Stand- oder Durchgangsplätze nur vereinzelt statt, nicht zuletzt wegen des Risikos der Ablehnung in der politischen Abstimmung in der Gemeinde. Einige Beispiele für diesen Gegensatz zwischen dem Bedarf der Fahrenden an Lebensraum zur Aufrechterhaltung ihrer Kultur und der direkten Demokratie geben die "Informationen zur Vervollständigung des Ersten Berichts der Schweiz zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten":

Allerdings muss zugegeben werden, dass der Weg zur Einrichtung neuer Plätze für die Fahrenden oftmals lang und beschwerlich ist. Er erfordert die Umsetzung raumplanerischer Instrumente sowie die Zusammenarbeit verschiedener Zuständigkeitsstufen. So übernehmen die Kantone die Hauptverantwortung in


123 Vgl. Darstellung der Aktivitäten der GT Gitans Vaud durch die Präsidentin. Antworten des Kantons
Graubünden und der Gemeinde Domat-Ems; vgl. auch die im Jahresbericht 2000 der Stiftung "Zukunft für
für Schweizer Fahrende" beschriebenen Beispiele Martigny, Wallis, und Domat-Ems, Graubünden (auf
Internet unter:
www.bak.admin.ch/fahrende/files/dfi ib stiftung2000.pdf).

124 Vgl. Teilbericht II, Ziff. 2.6.


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Sachen Raumplanung und koordinieren die verschiedenen Standortwünsche mit Hilfe des kantonalen Richtplans. Den Gemeinden obliegt es, die räumlichen Ansprüche in ihren Nutzungsplänen in der juristisch erforderlichen Weise festzulegen. Schliesslich kann auch die Bevölkerung manchmal noch einschreiten und auf dem Abstimmungswege die vorgeschlagenen Pläne verwerfen. So führte in der Genfer Gemeinde Versoix eine Volksabstimmung zur Verwerfung eines neuen Standplatzes für die Fahrenden. Gleichermassen widersetzte sich im Kanton Neuenburg die Gemeinde Boudevilliers mit 59% gegen 41% der Stimmen einem Standplatz mit 40 Plätzen für die Fahrenden. Schliesslich fand ein von der Stadt Winterthur im Kanton Zürich ausgearbeitetes Projekt für einen Standplatz für die Fahrenden bei der Abstimmung über den Nutzungsplan keine Zustimmung 125.

5.6.4 Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens

Da der Teilbericht II die ganze Palette an Massnahmen, die zur Schaffung von Stand- und Durchgangplätzen zur Verfügung stehen, darlegt, können die Ausführungen zu diesem Thema knapp gehalten werden. Für das Ü 169 relevant sind namentlich folgende Aspekte. Um ihre Lebensweise bewahren zu können, brauchen die Schweizer Fahrenden ein ausreichendes Netz von Stand- und Durchgangsplätzen, das etwa 30 neue Standplätze und 30 neue Durchgangsplätze (à zehn Stellplätze) einschliesst. Ausserdem müssten die bestehenden Durchgangsplätze in ihrer Ausstattung verbessert werden. Und um den Bedarf an zusätzlichen Durchgangsplätzen für ausländische Fahrende decken zu können, sind zehn weitere grosse Durchgangsplätze (mit je 35 bis 50 Stellplätzen) erforderlich. Die Kosten für die Schaffung all dieser Plätze und die Sanierung der bestehenden würden sich auf 50 Mio. Franken belaufen.126

Vorbehaltlich der zukünftigen Praxis der Kontrollorgane der IAO, würde eine allfällige Ratifizierung des Ü 169 die Schweiz zu einem zusätzlichen Engagement, wie es im Folgenden skizziert wird, direkt verpflichten. Indessen lassen sich die raumplanerischen Ansprüche der Fahrenden indirekt ebenso aus den abstrakteren Bestimmungen zum Diskriminierungsverbot und zum Minderheitenschutz ableiten. Die in diesen Bereichen zu treffenden Massnahmen überschneiden sich zum Teil mit den aus dem Ü 169 hervorgehenden Verpflichtungen; sie unterscheiden sich allerdings hinsichtlich ihrer Tragweite und ihres Geltungsbereichs. Zusätzlicher rechtlicher Handlungsbedarf ist kaum auszumachen, wohl aber eine verstärkte Wahrnehmung der Ansprüche der Fahrenden in der politischen Öffentlichkeit.

Auf Bundesebene ist ein zusätzliches Engagement auf verschiedenen Ebenen notwendig, ohne dass dies eine Änderung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung bedingen würde. Wie intensiv dieses zusätzliche Engagement sein müsste, lässt sich aus dem Ü 169 nicht ableiten. Es könnte sich etwa in folgenden Massnahmen äussern:127

Als Eigentümer von Grundstücken, die potentiell für die Nutzung durch Fahrende geeignet sind, könnte der Bund im Zusammenhang mit der Armeereform Land für die Schaffung von Stand- und Durchgangsplätzen zur Verfügung stellen.128


125 Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz, Ziff. 87, 88.

126 Teilbericht II, Ziff. 2.6.

127 Vgl. Teilbericht II, Ziff. 4.

128 Vgl. dazu etwa Eigenmann / Eugster, Gutachten Fahrende und Raumplanung, S. 58ff.


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- Angemessene Berücksichtigung der Bedürfnisse der Fahrenden in den kantonalen Richtplanungen und im kantonale Bau- und Planungsrecht.

- Kantone und Gemeinden sollten im Rahmen ihrer Möglichkeiten geeignete Grundstücke für Stand- und Durchgangsplätze, die sich in ihrem Eigentum befinden, zur Verfügung stellen. Kantone und Gemeinden müssten, wo nötig, selbst Stand- oder Durchgangsplätze schaffen und betreiben.

Um das Problem im Sinne des Ü 169 tatsächlich einer Lösung zuzuführen, müssten die Kantone wohl aktiver werden und die entstehenden Kosten mittragen, wenn eine Gemeinde die Bereitschaft zur Schaffung eines Platzes zeigt. Welche Massnahmen von den Kantonen bereits vor einer Ratifizierung des Ü 169 an die Hand genommen werden müssten und so eine Vorbedingung für die Ratifizierung darstellen, hängt davon ab, wie ernsthaft der politische Wille zu entsprechenden Reformen und Massnahmen in den Kantonen eingeschätzt werden kann und wie diese Frage von den Kontrollorganen des IAO beurteilt wird.

5.6.5 Weitere, für die Situation der Fahrenden weniger relevante Bestimmungen

Weitere Bestimmungen des Übereinkommens regeln die Ausübung der Eigentums- und Nutzungsrechte der betreffenden Völker (Nutzung natürlicher Ressourcen, Art. 15, grundsätzliches Verbot der Aussiedelung von Völkern, Art. 16, Achtung des traditionellen Übergangs von Eigentums- und Nutzungsrechten innerhalb der Völker, Art. 17, Gleichberechtigung in Agrarprogrammen, Art. 19). Sie sind für die Situation der Schweizer Fahrenden weniger relevant, da sie wie dargestellt von einer anderen Art der territorialen Nutzung durch betreffende Völker ausgehen.

Die Verpflichtung der Vertragsstaaten, das Land der betreffenden Völker vor unbefugtem Eindringen oder unbefugter Nutzung zu schützen und solche strafbaren Handlungen zu verhindern (Art. 18), entspricht ebenfalls einem anderen Bild der traditionellen kollektiven Nutzung bestimmter Territorien durch ein bestimmtes Volk. Immerhin sind die Fahrenden wie alle anderen Anspruchsberechtigten in der Schweiz, durch die allgemeinen privatrechtlichen und strafrechtlichen Normen in ihrer Nutzung des Bodens geschützt, soweit sie aktuelle Nutzungsrechte haben.

5.7 Anwerbung und Beschäftigungsbedingungen

Art. 20 des Ü 169 verpflichtet die Vertragsstaaten zu besonderen Massnahmen, um die Arbeitnehmenden aus den betreffenden Völkern hinsichtlich deren Anwerbung und Beschäftigungsbedingungen wirksam zu schützen, soweit sie nicht durch die allgemein für Arbeitnehmende geltenden Gesetze geschützt sind. Die Bestimmung präzisiert diese Verpflichtung im Hinblick auf die Gleichstellung der betreffenden Völker mit anderen Arbeitnehmenden.


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Diese Bestimmung ist für Menschen, die eine fahrende Lebensweise pflegen und traditionellerweise als Selbständigerwerbende tätig sind, wenig relevant. Soweit die Schweizer Fahrenden einer unselbständigen Erwerbstätigkeit nachgehen, sind sie durch die geltende arbeitsrechtliche Gesetzgebung und das Diskriminierungsverbot wie andere Arbeitnehmende geschützt.

5.8 Berufsbildung, Handwerk und traditionelle Tätigkeiten

5.8.1 Die massgebenden Bestimmungen des Übereinkommens Nr. 169

Den Angehörigen der betreffenden Völker sind mindestens die gleichen Berufsbildungsmassnahmen zu bieten wie den übrigen Staatsbürgern (Art. 21 Ü 169). Die freiwillige Teilnahme von Angehörigen der betreffenden Völker an allgemeinen Berufsbildungsprogrammen ist zu fördern. Soweit die bestehenden Programme ihren Bedürfnissen nicht gerecht werden, haben die Regierungen mit der Beteiligung der Betroffenen für besondere Ausbildungsmöglichkeiten zu sorgen (Art. 22 Ü 169). Schliesslich sind "Handwerk, ländliche und gemeinschaftliche Gewerbe sowie .... traditionelle Tätigkeiten der betreffenden Völker" als wichtige Faktoren in der Bewahrung ihrer Kultur und in ihrer wirtschaftlichen Eigenständigkeit und Entwicklung anzuerkennen. Falls angebracht, haben die Regierungen mit Beteiligung dieser Völker dafür zu sorgen, dass diese Tätigkeiten gestärkt und gefördert werden (Art. 23 Ü 169).

5.8.2 Die aktuelle Situation in der Schweiz

Die traditionellen Erwerbstätigkeiten der Fahrenden waren und sind eng mit ihrer nomadisierenden Lebensweise verbunden: Hausieren mit Kleinwaren für den täglichen Gebrauch, Schleifen, Handel mit Alteisen, Recycling sind die Hauptbereiche ihrer beruflichen Aktivitäten. Bis vor kurzem unterlagen diese Tätigkeiten überwiegend kantonalen gewerbepolizeilichen Regeln. Die nicht ortsgebundene Ausübung von Berufen bedurfte überall einer kantonalen Bewilligung. Die kantonalen Vorschriften für das Wandergewerbe waren äusserst uneinheitlich, die für eine Bewilligung verlangten Gebühren und Modalitäten variierten beträchtlich129. Die Kantone beantragten eine Vereinheitlichung der Regelungen auf Bundesebene. Das gleiche verlangte die Radgenossenschaft der Landstrasse "als Interessengemeinschaft des fahrenden Volkes und damit als Vereinigung der von der bestehenden Rechtszersplitterung am meisten betroffenen Personengruppe."130 Das Parlament hat in diesem Zusammenhang ein neues Bundesgesetz verabschiedet, das am 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist. Es gewährleistet nun, dass die Reisenden ihr Gewerbe im ganzen Gebiet der Schweiz ausüben können und legt einheitliche Mindestanforderungen für die Ausübung des Reisendengewerbes fest. Kantonale Bewilligungen für das ambulante Anbieten von Waren und Dienstleistungen sind zwar immer noch notwendig, sie werden nun aber in der Form einer persönlichen Ausweiskarte, die für das Reisendengewerbe während fünf Jahren für die ganze Schweiz gilt, erteilt131. Ausgenommen von der Bewilligungspflicht ist in der Regel der Markthandel, soweit er an einer von der zuständigen Behörde angesetzten, zeitlich und örtlich begrenzten öffentlichen Veranstaltung ("Markt") stattfindet. Ein wichtiges Anliegen der Fahrenden, die sich während langer Zeit über die Behinderung in ihrer


129 Vgl. Botschaft des Bundesrates zu einem Bundesgesetz über das Reisendengewerbe (zitiert: Botschaft Bundesgesetz Reisendengewerbe), vom 28. Juni 2000, BBl2000 4188ff.

130 Botschaft Bundesgesetz Reisendengewerbe, BBl 2000 4194.

131 Art. 1, 2, 4 und 7 des Bundesgesetzes vom 23. März 2001 über das Gewerbe der Reisenden, AS 2002 3080,


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traditionellen beruflichen Tätigkeit durch die kantonalen Patentordnungen beklagt hatten, ist damit nun erfüllt. Handlungsbedarf besteht mit oder ohne Ratifizierung des Ü 169 nicht mehr.

Soweit entsprechende internationale Vereinbarungen bestehen, unterstehen Ausländerinnen und Ausländer aufgrund des neuen Gesetzes denselben gewerbepolizeilichen Regeln wie die Schweizerinnen und Schweizer. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang insbesondere das General Agreement on Trade in Services (GATS). Zwar hat die Schweiz bei diesem Abkommen den Vorbehalt angebracht, die grenzüberschreitende Ausübung von Detailhandelsaktivitäten nur insoweit zuzulassen, als der entsprechende Händler zumindest eine Zweigniederlassung in der Schweiz hat. Im GATS ist aber auch das Prinzip der Meistbegünstigung verankert, wonach ein GATS-Staat jede einem anderen Land gewährte Handelserleichterung automatisch an sämtliche GATS-Mitglieder weitergeben muss. Die Schweiz ist damit verpflichtet, den ein Reisendengewerbe ausübenden Personen aus einem GATS-Mitgliedsland die gleichen Rechte einzuräumen, wie sie Angehörige eines Staates auf Grund eines bilateralen Abkommens zwischen der Schweiz und diesem Staat zugesprochen erhalten haben. Eine zeitlich befristete Ausnahme von der GATS-Meistbegünstigungsklausel stellen aber die bilateralen Abkommen mit der EU/EFTA dar. Diese sind auch für folgenden Sachverhalt von Bedeutung: aus fremdenpolizeilicher Sicht dürfen ausländische Fahrende aus dem EU-/EFTA-Raum ab 1. Juni 2004 bis zu 90 Tagen pro Kalenderjahr ohne Bewilligung in der Schweiz grenzüberschreitende Dienstleistungen erbringen. Allerdings unterstehen sie einer Meldepflicht bei der zuständigen Schweizer Ausländerbehörde. Für die nicht aus dem EU-/EFTA-Raum stammenden Fahrenden gilt nach wie vor die Acht-Tage-Regelung. Diese besagt, dass ein Ausländer vom neunten Tag seiner wirklichen Anwesenheit in der Schweiz an eine Arbeitsbewilligung braucht.

Das Recht auf Bildung, das in Art. 13 des UNO-Paktes I verankert ist, umfasst auch den Anspruch auf Zugang zur Berufsbildung. Auf der Grundlage des Diskriminierungsverbotes stehen in der Schweiz wohnhaften Fahrenden die öffentlichen Berufsbildungsprogramme grundsätzlich gleich wie anderen Schweizerinnen und Schweizern offen. Bestehende Vorurteile der Sesshaften werden es allerdings vielen Bewerberinnen und Bewerbern, die aus fahrenden Familien stammen, nicht leicht machen, sich beispielsweise erfolgreich für eine Lehrstelle im Rahmen der beruflichen Grundausbildung zu bewerben, traut man ihnen doch die für die Absolvierung einer mehrjährigen Berufslehre notwendige Sesshaftigkeit nicht zu. Als Folge der fahrenden Lebensweise mit den halbjährigen Abwesenheiten vom Unterricht im Klassenverband kommen bei den Kindern der Fahrenden oft auch schulische Defizite erschwerend hinzu. Doch misst die Radgenossenschaft der Problematik der Lehrstellensuche bisher keine allzu grosse Bedeutung bei, da nach ihrer Auskunft die Kinder der Fahrenden ihre Ausbildung bei den Eltern zu absolvieren pflegen. Da in diesem Bereich keine Praxis vorhanden ist, kann nicht gesagt werden, ob diese Sachlage als diskriminierend qualifiziert werden könnte und ob auf der Grundlage von Pakt I, oder, im Falle seiner Ratifizierung, des Ü 169, Massnahmen ergriffen werden müssten. Kommt dies einer Diskriminierung von Fahrenden gleich, ist es aufgrund des Ü 169 wie auch der bereits geltenden Bestimmungen angebracht, Massnahmen zu ergreifen, die den Zugang der Fahrenden zur beruflichen Bildung erleichtern.

Soweit ersichtlich haben die Schweizer Fahrenden bis heute keine Ansprüche im Bereich der Berufsbildung formuliert, die sich spezifisch auf ihre traditionellen Berufe beziehen würde. Die Fahrenden legen in aller Regel grossen Wert darauf, ihre traditionellen beruflichen Fertigkeiten - als Ausdruck des kulturellen Erbes, das ihre gemeinsame Identität ausmacht -direkt an ihre Nachkommen weiterzugeben. Den Anforderungen an eine anerkannte


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berufliche Grundausbildung, wie sie das Berufsbildungsgesetz132 formuliert, entspricht diese Ausbildung jedoch nicht. Spezifische staatliche Ausbildungsprogramme wären jedoch wohl unerwünscht. Allerdings bedeutet dies, dass die beruflichen Ausbildungen der Fahrenden staatlich nicht anerkannt sind. Die Bestimmungen über die Anrechnung bereits erbrachter Bildungsleistungen (Art. 9 Abs. 2 BBG; Art. 4 BBV133) erlauben es den Fahrenden, die namentlich im Familienrahmen erlangten beruflichen Fertigkeiten auf dem Weg zur Erlangung eines anerkannten Diploms anrechnen zu lassen.

5.8.3 Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens

Im Bereich des Wanderhandels für Schweizer Fahrende bestehen keine Probleme mehr, wobei zukünftige Beschlüsse der Kontrollorgane der IAO vorbehalten bleiben. Wieweit aufgrund von Art. 23 des Ü 169 zusätzlicher Handlungsbedarf hinsichtlich der allgemeinen gewerbepolizeilichen Zulassung von ausländischen Fahrenden zum Reisendengewerbe besteht und wie er aussehen könnte, ist schwierig zu beurteilen. Die geltende Rechtslage auf Grund internationaler Vereinbarungen, insbesondere der Meistbegünstigungsklausel des GATS, dürfte, zumindest mittelfristig, zur Folge haben, dass die meisten ausländischen Fahrenden die gleichen Zulassungsbedingungen haben wie in der Schweiz ansässigen. Wie bereits dargestellt, ist jedoch der Kreis der Gruppen und Individuen ausländischer Staatsangehörigkeit, die aus dem Übereinkommen allenfalls Rechte ableiten könnten, sehr schwierig zu definieren. Auch hier bleibt eine mögliche abweichende Auslegung durch die Kontrollorgane der IAO vorbehalten.

5.9 Soziale Sicherheit und Gesundheitswesen

5.9.1 Die massgebenden Bestimmungen des Übereinkommens

Laut Art. 24 des Ü 169 sind die Systeme der sozialen Sicherheit schrittweise auf die betreffenden Völker auszudehnen und anzuwenden, ohne diese zu diskriminieren.

Die Vertragsstaaten haben im Weiteren gemäss Art. 25 des Ü 169 dafür zu sorgen, dass den betreffenden Völkern ausreichende Gesundheitsdienste zugänglich gemacht werden, oder haben ihnen Mittel zur Verfügung zu stellen, damit sie ihre eigenen Dienste bereitstellen können. Die Gesundheitsdienste haben verschiedene Kriterien zu erfüllen, unter anderem ihren wirtschaftlichen, geografischen, sozialen und kulturellen Verhältnissen sowie ihrer traditionellen Gesundheitsvorsorge und ihren traditionellen Heilverfahren und Heilmitteln Rechnung zu tragen.

5.9.2 Die aktuelle Situation und Handlungsbedarf

Das schweizerische Sozialversicherungsrecht unterscheidet nicht zwischen Fahrenden und Sesshaften. Einige Systeme knüpfen zwar grundsätzlich am Wohnsitz an. Die obligatorische Alters-, Invaliden- und Hinterlassenversicherung (AHV/IV) gilt für all jene Personen, die in der Schweiz wohnhaft sind oder hier eine Erwerbstätigkeit ausüben. Die obligatorische Krankenversicherung erfasst alle in der Schweiz wohnhaften Personen. Sozialhilfe für Bedürftige wird ebenfalls, allerdings nach kantonalen Regeln, am Wohnsitz ausgerichtet.


132 Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung (BBG), SR 412.10.

133 Verordnung vom 19. November 2003 über die Berufsbildung (BBV), SR 412.101.


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Das Bundesgesetz über die Alters-, Invaliden- und Hinterlassenenversicherung verweist für die Bestimmung des Wohnsitzes auf die Regeln des Zivilrechts. Laut Art. 23 Abs. 1 des Zivilgesetzbuches (ZGB) bedarf es für die Begründung eines Wohnsitzes zweier Elemente: einen (objektiven) physischen Aufenthalt und die (subjektive) Absicht des dauernden Verbleibens. Besteht kein realer Wohnsitz im Sinne von Art. 23 ZGB, wird gemäss Art. 24 ein fiktiver Wohnsitz angenommen, der sich entweder aus einem früheren realen Wohnsitz oder dem aktuellen Aufenthaltsort ableitet134. Nach Lehre und Praxis begründen die Schweizer Fahrenden, die meist regelmässig am gleichen Standort den Winter verbringen, dort einen realen Wohnsitz135. Sie verlassen regelmässig die Schweiz kaum oder nur für kurze Zeit. Sie werden damit von Versicherungs- und Leistungssystemen, die sich auf schweizerischen Wohnsitz stützen, zumindest theoretisch ohne Weiteres erfasst. Unsere Umfrage zeigt, dass die Gruppe der Fahrenden gegenüber den Sesshaften in diesem Bereich zumindest in den befragten Kantonen und Gemeinden wenig auffallen.

Die obligatorische Deckung durch die berufliche Vorsorge, die Unfallversicherung und die Versicherung gegen Berufskrankheiten sowie im Prinzip auch die Einrichtungen für Familienzulagen gelten nur für nichtselbständige Erwerbstätige. Entsprechend sind Fahrende, die einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachgehen, wie alle anderen Selbständigen auch, von diesen Versicherungen nicht gedeckt.

Was die ausländischen Fahrenden anbelangt (sofern das Ü 169 auf sie anwendbar ist), so hängt ihre Situation im Hinblick auf die Soziale Sicherheit von verschiedenen Faktoren ab, namentlich von ihrer Staatsangehörigkeit (Vorhandensein oder Fehlen eines internationalen Abkommens, das die Schweiz gegenüber ihrem Ursprungsland verpflichtet).

Hierzu ist jedoch zu bemerken, dass hier, soweit ersichtlich, von den Fahrenden selbst ebenfalls kein Handlungsbedarf geltend gemacht wird.

Auf internationaler Ebene hat sich die Schweiz durch die Ratifizierung des UNO-Paktes I dazu verpflichtet, "das Recht eines jeden auf Soziale Sicherheit anzuerkennen; diese schliesst die Sozialversicherung ein" (Art. 9). Diese Bestimmung gilt sowohl für Staatsbürger als auch für Ausländer.

Im Bereich des Gesundheitswesens hat die Schweiz bereits mit Art. 12 des UNO-Paktes I über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte das "Recht eines jeden auf das für ihn erreichbare Höchstmass an körperlicher und geistiger Gesundheit" anerkannt. Das schweizerische Gesundheitswesen liegt weitgehend in der Zuständigkeit der Kantone, welche die Leistungen der Gesundheitsdienste anbieten. Der Bund übt nur in gewissen Bereichen Aufgaben aus136. Das öffentliche Gesundheitswesen steht den Fahrenden wie allen anderen in der Schweiz wohnhaften Personen offen: allfällige Diskriminierungen sind, soweit ersichtlich, bis heute nie thematisiert worden. Ebenso wenig haben die Fahrenden spezifische Bedürfnisse mit Bezug auf die Leistungen der Gesundheitsdienste geltend gemacht. Die Schaffung eigener Gesundheitsdienste, wie dies das Ü 169 als Option offen lässt, würde wohl den mobilen Bedürfnissen der Fahrenden gar nicht entsprechen. Dass allfällige spezifische Bedürfnisse der

134

 BGE 129 V 77.

135 Vgl. etwa Daniel Staehelin, in: Heinrich Honsell, Nedim Peter Vogt, Thomas Geiser (Hrsg.), Kommentar
zum schweizerischen Privatrecht,
Basel etc. 1996, N. 26 zu Art. 23 ZGB; Christian Brückner, Das
Personenrecht des ZGB,
Zürich 2000, S. 97, Rz. 333.

136 So im Umgang mit Lebensmitteln, Heilmitteln, Betäubungsmitteln, gesundheitsgefährliche Substanzen und
im Bereich übertragbarer Krankheiten und ionisierender Strahlen, Art. 118 Abs. 2 BV.


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Fahrenden in den allgemeinen öffentlichen Gesundheitsdiensten der Kantone ernst genommen werden und - nach Massgabe der Verhältnismässigkeit - auch befriedigt werden müssen, ergibt sich bereits aus den geltenden Diskriminierungsverboten. Zusätzlicher Handlungsbedarf besteht nicht, wobei vorbehalten bleibt, was die Kontrollorgane der IAO verlangen könnten.

5.10 Bildung und Kultur

5.10.1 Die massgeblichen Bestimmungen des Übereinkommens Nr. 169

Art. 26 des Ü 169 verpflichtet die Vertragsstaaten, sicherzustellen, dass den Angehörigen der betreffenden Völker mindestens die gleichen Bildungsmöglichkeiten aller Stufen zur Verfügung stehen wie der übrigen Bevölkerung des Landes. Bildungsprogramme und -dienste sind in Zusammenarbeit mit den betreffenden Völkern zu entwickeln, um ihren speziellen Bedürfnissen Rechnung zu tragen. Sie haben ihre Geschichte, Kenntnisse und Kultur einzubeziehen (Art. 27 Ü 169). Die Regierungen haben zudem das Recht dieser Völker anzuerkennen, eigene Bildungseinrichtungen zu schaffen, sofern sie Mindestnormen erfüllen. Der Unterricht im Lesen und Schreiben für Kinder der betreffenden Völker ist - falls durchführbar - in ihrer Sprache zu erteilen. Die Völker müssen zudem Gelegenheit haben, die Landessprache so zu erlernen, dass sie fliessend beherrschen. Entwicklung und Gebrauch der Eingeborenensprachen sind zu schützen und zu fördern (Art. 28 Ü 169). Die Bildung hat darauf abzuzielen, den Kindern der betreffenden Völker allgemeine Kenntnisse und Fertigkeiten zu vermitteln, die ihnen eine volle Beteiligung sowohl in ihrer eigenen Gemeinschaft als auch in der nationalen Gemeinschaft erleichtern (Art. 29 Ü 169). Die Regierungen haben dafür zu sorgen, die betreffenden Völker über ihre Rechte und Pflichten aufzuklären (Art. 30 Ü 169). Schliesslich sind erzieherische Massnahmen in allen Teilen der Bevölkerung gefordert, um bestehende Vorurteile gegen diese Völker zu beseitigen. Anstrengungen sind zu unternehmen, um sicherzustellen, dass die Geschichtsbücher und das sonstige Bildungsmaterial eine gerechte, genaue und informative Darstellung der Gesellschaften und Kulturen dieser Völker bieten (Art. 31 Ü 169).

5.10.2 Die aktuelle Situation

Das schweizerische Bildungssystem liegt weitgehend in der Verantwortung der Kantone. Art. 62 Abs. 2 BV verpflichtet sie, für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu sorgen, der allen Kindern diskriminierungsfrei offen steht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich. Zudem verpflichtet Art. 13 UNO- Pakt I die Schweiz bereits zu einer umfassenden - und in Verbindung mit Art. 2 des UNO-Paktes I-diskriminierungsfreien Umsetzung des Rechts auf Bildung. Wie bereits erwähnt, verpflichten Art. 27 des UNO-Paktes II sowie Art. 5 des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten die Schweiz bereits zu Massnahmen zugunsten der Erhaltung der Kultur und Sprache von Minderheiten. Mit der Ratifizierung der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen hat die Schweiz zudem das Jenische als territorial nicht gebundene Sprache der Schweiz anerkannt137.

Die öffentlichen Bildungseinrichtungen stehen selbstverständlich auch den Fahrenden offen. Tatsächlich ist die obligatorische Schulpflicht (in einer stationären Schule) aber mit einer fahrenden Lebensweise nicht ohne weiteres verträglich. Dank der Flexibilität von


137 Vorne, Ziff. 5.2.3.2.


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Schulbehörden und Lehrkräften scheint dies jedoch in der Praxis vieler Kantone zumindest in den letzten Jahren weniger Probleme zu bieten. In den meisten Kantonen gehen die schulpflichtigen Kinder der Fahrenden regelmässig am Winterstandort der Familie - ihrem Wohnsitz - zur Schule. Während der Wintermonate sind die Kinder in den normalen Schulunterricht (gemäss ihrem Alter) integriert. In den Sommermonaten, wenn sie ihre Eltern auf ihrer Reise begleiten, werden sie regelmässig von den Schulbehörden vom Schulbesuch dispensiert. Der Schulstoff für die Sommermonate wird ihnen mitgegeben, gelöste Aufgaben können sie zur Korrektur ihren Lehrerinnen und Lehrern schicken. Stoffliche Lücken werden in unterschiedlicher Intensität mit Stütz- und Fördermassnahmen aufgearbeitet. Demgegenüber hat der Kanton Genf eine andere Lösung gewählt: Die Kinder der Fahrenden, die in diesem Kanton praktisch ausschliesslich auf einem Platz in der Gemeinde Versoix konzentriert sind, erhalten ihren obligatorischen Unterricht grundsätzlich in der Form des Heimunterrichts (enseignement à domicile), unter der Kontrolle des kantonalen Schuldienstes. Nur wenige sind auf Ersuchen ihrer Eltern in den ordentlichen Schulstrukturen integriert. Sind die Fahrenden an ihrem Winterstandplatz in Versoix, erhalten sie dort Unterricht von einer Lehrkraft, die von der Gemeinschaft der Fahrenden entlöhnt wird. Wenn es sich auch in diesem Kontext um Schweizer Kinder handelt, ist doch daran zu erinnern, dass die Schaffung getrennter Klassen für Schweizer und ausländische Kinder der im eidgenössischen Verfassungsrecht verankerten Gleichberechtigung und dem im Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Art. 28 in Verbindung mit Art. 2) sowie im UNO-Pakt I (Art. 2 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13) enthaltenen Verbot jeglicher Diskriminierung widerspricht; sie kann auch den Tatbestand der Rassendiskriminierung zur Folge haben, deren Verbot auf Artikel 3 des Übereinkommens über die Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung beruht, wie der Bundesrat in seiner Antwort auf eine Interpellation Bühlmann vom 18. Dezember 1998 vermerkt hat138.

Die Kinder der Fahrenden sind ins allgemeine Schulsystem integriert und sie lernen das Notwendige, um sich in ihrer Welt und in der Welt der Sesshaften, die sich zu einem grossen Teil überschneiden, zurechtzufinden. Allerdings werden sich die regelmässigen Absenzen wohl oft in einem vergleichsweise tiefen Niveau hinsichtlich formeller Bildung auswirken, vor allem wenn die Eltern ihre Kinder nicht besonders unterstützen. Es zeigt sich hier ein gewisses Spannungsfeld zwischen dem kollektiven Anspruch auf Erhalt der traditionellen Lebensweise und dem individuellen Recht auf Bildung. Welche Massnahmen in diesem Spannungsfeld erforderlich und geeignet sind, entscheiden die Schulbehörden und Lehrkräfte offensichtlich vielerorts in pragmatischer Weise. Soweit ersichtlich, fehlen jedoch grundsätzlichere Analysen zu diesem Thema. Jedenfalls sind aus der Sicht der Fahrenden die Probleme im Bereich der obligatorischen Schule heute in diesem Rahmen durchaus bewältigbar. 139

Die jenische Sprache, die für einen Grossteil der Schweizer Fahrenden wichtiges Symbol einer gemeinsamen Identität ist und innerhalb der Gruppe weitergegeben wird, wurde bis vor kurzem nicht geschrieben. Erst 2001 ist das erste jenische Wörterbuch überhaupt erschienen.140 Das Jenische beruht auf der grammatischen Struktur der deutschen Sprache und wird in der Regel als "Soziolekt"141, allenfalls als "ethnischer Dialekt der deutschen Sprache",


138 Siehe Antwort des Bundesrates auf die Interpellation Bühlmann Nr. 98.3656, vom 18. Dezember 1998.

139 Roger Sablonier/Walter Leimgruber/Thomas Meier, Das Hilfswerk für die Kinder der Landstrasse,
Bundesarchiv, Bern 1998.

140 Hansjörg Roth, Jenisches Wörterbuch: Aus dem Sprachschatz Jenischer in der Schweiz, Frauenfeld/Wien
2001. (zitiert: Hansjörg Roth, Jenisches Wörterbuch)

141 Hansjörg Roth, Jenisches Wörterbuch, S. 100.


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als "Ethnolekt"142 bezeichnet. Die jenische Sprache diente auch der Abgrenzung gegenüber den Sesshaften und hat für viele Jenische heute noch den Charakter einer Geheimsprache.
Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen prüft der Bund gegenwärtig mit Vertretern der Fahrenden konkrete Möglichkeiten zur Erhaltung und Förderung des Jenischen. Die Schweiz kommt damit auch einer Forderung des Ministerkomitees des Europarats nach, die in dessen Empfehlungen vom 22. September 2004143 festgehalten ist. Da viele Fahrende die jenische Sprache den Sesshaften nicht zugänglich machen möchten, ist unter ihnen die Frage, wie das Jenische vom Bund gefördert werden soll, noch nicht ausdiskutiert.

Jedenfalls ist es bis heute kein Anliegen der Fahrenden, dass ihre Kinder die jenische Sprache in den öffentlichen Schulen lernen. Mit den Jahrzehnten systematischer Zwangsassimilierung der Jenischen durch die staatlichen Behörden, die unter anderem bewirkte, dass viele Kinder der Fahrenden das Jenische nicht mehr von klein auf lernten und verwendeten, ist allerdings die Verbreitung und der Gebrauch der Sprache zweifellos stark zurückgegangen. Dieser Tendenz entgegenzuwirken bzw. sie zur Umkehr zu bringen wird aller Voraussicht nach das Ziel künftiger Fördermassnahmen des Bundes bilden.

Auf der Grundlage seiner Kompetenz, kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse zu unterstützen (Art. 69 Abs. 2 BV), hat der Bund bereits einige Fördermassnahmen zugunsten der Fahrenden getroffen. In Anerkennung seiner besonderen Verantwortung, die sich aus dem diskriminierenden Verhalten der Behörden in der Vergangenheit ergibt, hat er im Besonderen die Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende" gegründet, deren gesetzlicher Auftrag darin besteht, "zur Verbesserung der Lebensbedingungen der fahrenden Bevölkerung und zur Erhaltung ihrer Kultur beizutragen." Die vom Bund unterstützte Radgenossenschaft leistet in einem bescheidenen Rahmen auch Unterstützung für die Schweizer Fahrenden in rechtlichen und sozialen Belangen - für eine Erweiterung dieser Dienstleistungen, die offenbar stark in Anspruch genommen werden, fehlt das Geld.144

Des Weiteren hat der Bund bereits einige Anstrengungen unternommen, um die Geschichte des Hilfswerks "Kinder der Landstrasse" aufzuarbeiten, das in der jüngeren Vergangenheit in der Politik der staatlichen Behörden gegenüber den Fahrenden eine massgebliche Rolle spielte. Das Eidgenössische Departement des Inneren hat 1998 eine entsprechende historische Studie veröffentlicht. In seiner Stellungnahme zu dieser Studie verwies der Bundesrat auf die Verantwortung des Bundes und die Wiedergutmachungszahlungen an die Opfer und "bekräftigte seinen Willen, dafür besorgt zu sein, dass Gegenwart und Zukunft der Fahrenden in der Schweiz sichergestellt sind."145 Die anschliessende Konsultation der Kantone zu dieser Studie hat gezeigt, dass "die Kantone bereit sind, ihren Beitrag nicht nur zur Aufarbeitung der Vergangenheit, sondern auch zur Verbesserung der heutigen Situation der Fahrenden zu


142 Giuseppina Greco, The Jenisch Language in Switzerland, unpubl. Lizentiatsarbeit Universität Fribourg 2004,
S. 121.

143 Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen, Anwendung der Charta in der Schweiz (2.
Überwachungszyklus) Bericht des Sachverständigenausschusses für die Charta, 22. September 2004,
(ECMRL/2004/6), frz. S. 12 und 41, einsehbar engl. und frz. auf der Internetseite des Europarates:
http://www.coe.int./

144 Vgl. etwa Jahresbericht 2000 der Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende", S. 18.

145 Bericht Rahmenübereinkommen Minderheitenschutz, Rz. 135, mit Verweis auf die Stellungnahme des
Bundesrates.


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leisten."146 Daraufhin liess der Bundesrat eine popularisierte Fassung der Studie zur Verwendung an Schulen und Bildungsinstitutionen ausarbeiten147 und beschloss, in Abstimmung mit den Kantonen künftige Forschungsarbeiten zu diesem Thema zu fördern und zu koordinieren.

Dies geschieht gegenwärtig im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms (NFP) 51 "Integration und Ausschluss", das von 2002 bis 2006 dauert und mit einem Rahmenkredit von 12 Mio. Franken ausgestattet ist. Drei der insgesamt 37 unterstützten Forschungsprojekte sind der Geschichte der Jenischen, Sinti und Roma gewidmet. Am 22. Januar 2003 hat der Bundesrat dem Schweizerischen Nationalfonds den Auftrag gegeben, das NFP 56 "Sprachenvielfalt und Sprachkompetenz in der Schweiz" durchzuführen. Mit dem NFP, das zur Zeit ausgeschrieben ist, sollen unter anderem auch wissenschaftliche Grundlagen für die Realisierung der Ziele der schweizerischen Sprachenpolitik erarbeitet werden, wobei auch die Anliegen aller in der Schweiz anerkannten sprachlichen Minderheiten berücksichtigt werden können.

Die Radgenossenschaft der Landstrasse und die Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende" spielen in der Bekämpfung von Vorurteilen eine wesentliche Rolle. Das von der Radgenossenschaft in November 2003 eröffnete Dokumentationszentrum der Jenischen in Zürich-Altstetten, das auch eine Ausstellung umfasst, soll ein wirklichkeitsgetreues Bild der fahrenden Lebensweise vermitteln, die Öffentlichkeit informieren und ein Ort der Begegnung und des Austausches sein. Die Schaffung des Dokumentationszentrums ist durch Beiträge vieler Spender ermöglicht worden; erwähnt seien insbesondere die Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende", zahlreiche Kantone und die Stadt Zürich.

Das Verhältnis zwischen der fahrenden und der sesshaften Bevölkerung ist immer noch vielerorts von gegenseitigem Misstrauen geprägt. Unter der sesshaften Bevölkerung sind zweifellos grosse Vorurteile gegenüber der kleinen fahrenden Minderheit verbreitet. Ihre Lebensweise stösst oft auf Unverständnis und die teilweise widrigen Rahmenbedingungen, die sie in ihrem Alltag bewältigen müssen, werden kaum erkannt. Die in den letzten Jahren deutlich gestiegene Präsenz ausländischer Fahrender hat die Vorurteile noch verstärkt: Das breite Publikum unterscheidet heute nicht oder nicht genügend zwischen den vergleichsweise unauffälligen Schweizer Fahrenden und den grossen Verbänden ausländischer Fahrenden, die nur kurze Zeit in der Schweiz bleiben, viel Staub aufwirbeln und - besonders wenn sie keine legalen Aufenthaltsmöglichkeiten finden - oft eine deutliche Spur von Beschädigungen, Abfall und Frustration unter den Sesshaften hinterlassen.148

5.10.3 Zusätzlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Übereinkommens

Mit Bezug auf den obligatorischen Grundschulunterricht, der in der Kompetenz der Kantone liegt, ist ein akuter rechtlicher Handlungsbedarf aufgrund einer Ratifizierung des Ü 169 nicht ersichtlich, wobei auch hier zukünftige anderslautende Beschlüsse der Kontrollorgane der IAO vorbehalten bleiben. Allerdings ist die aktuelle Situation und ihre


146 Botschaft über einen Rahmenkredit an die Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende" für die Jahre 2002 -
2006, vom 14. Februar 2001, BBl2001 S. 1490.

147 Die popularisierte Kurzfassung trägt den Titel "Kinder zwischen Rädern" und ist 2001 im Auftrag des
Bundesamtes für Kultur in der Publikationsreihe <undKinder> des Marie Meierhofer-Instituts in Zürich
erschienen. Auf Französisch erschien die Kurzfassung 2003 unter dem Titel "Enfants dans la tourmente" in
den Editions EESP (Ecole d'études sociales et pédagogiques) in Lausanne.

148 Vgl. dazu etwa Zweiter und Dritter periodischer Bericht der Schweiz vom Mai 2000 an den CERD, Rz. 298.


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Auswirkungen auf die Lebensweise der Fahrenden wie auf das Recht auf Bildung ihrer Kinder wenig erforscht: ein Handlungsbedarf ist hier wohl in einigen Kantonen zu vermuten. Die Kantone müssten die Situation selbst analysieren, um die Notwendigkeit von Massnahmen beurteilen zu können und geeignete zusätzliche Massnahmen zu definieren und miteinander koordinieren zu können. Die finanziellen Auswirkungen für die Kantone heute abzuschätzen, ist hier nicht möglich.

Die jahrzehntelange staatliche Politik der kulturellen Zwangsassimilierung begründet wohl schon aufgrund der geltenden Diskriminierungsverbote eine besondere Pflicht der Öffentlichkeit, die jenische Sprache in ihrer Entwicklung und in ihrem Gebrauch zu unterstützen und kulturelle Aktivitäten zu fördern, soweit dies die Fahrenden selbst wünschen. Das Ü 169, das solches explizit fordert, würde diese bereits aufgrund des Rahmenübereinkommens und der Sprachencharta geltende Verpflichtung im Falle einer Ratifizierung verstärken. Aus rechtlicher Sicht besteht hier wohl angesichts der verfassungsrechtlichen Kompetenz des Bundes kein akuter Handlungsbedarf, zumal der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die kulturelle und sprachliche Vielfalt des Landes nehmen soll (Art. 69 Abs. 3 BV). Dass mit der Ratifizierung des Ü 169 ein zusätzliches finanzielles Engagement notwendig würde, ist wohl wahrscheinlich; im Voraus notwendig für die Ratifizierung ist es jedoch nicht. Entscheidend sind in erster Linie zukünftige Beschlüsse der Kontrollorgane der IAO.

Handlungsbedarf besteht zweifellos auch im Bereich der Bekämpfung von Vorurteilen.

Geeignete Institutionen, welche hier massgebliche Arbeit leisten können, bestehen bereits mit der Radgenossenschaft, der Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende, aber auch der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus. Es fehlen jedoch Mittel für eine systematische Öffentlichkeitsarbeit, welche die sesshafte Bevölkerung über die Bedürfnisse und Probleme der Fahrenden aufklärt und ihre Rolle in der schweizerischen Geschichte und Aktualität darstellt. Ebenso fehlen die Mittel für die Information der Fahrenden über ihre eigenen Möglichkeiten und Rechte. Ein finanzieller Mehraufwand auf Seiten des Bundes, aber auch der Kantone wäre hier wohl mit einer Ratifizierung des Übereinkommens nicht zu umgehen. Die Verpflichtung zu einem zusätzlichen Engagement liesse sich jedoch durchaus auch aus den bereits bestehenden Normen ableiten. Die entsprechende politische Diskussion über das Für und Wider geeigneter Massnahmen wird wohl mit oder ohne Ratifizierung des Ü 169 stattfinden, sie könnte aber verstärkt werden, falls die Kontrollorgane der IAO zusätzliche gezielte Massnahmen für wünschenswert halten.

5.11 Grenzüberschreitende Kontakte und Zusammenarbeit

Gemäss Art. 32 des Ü 169 haben die Regierungen geeignete Massnahmen zu ergreifen, um grenzüberschreitende Kontakte und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen eingeborenen und in Stämmen lebenden Völkern zu erleichtern. Die Radgenossenschaft, die vom Bund subventioniert wird, pflegt solche grenzüberschreitenden Kontakte mit Zigeunergruppen in anderen Ländern. Ein weiterer Handlungsbedarf ist heute nicht ersichtlich, wobei auch hier zukünftige Beschlüsse der Kontrollorgane der IAO vorbehalten bleiben. Auf europäischer Ebene verfolgt die Schweiz die Debatten im Europarat über die Schaffung eines Forums für Roma und Fahrende, das den Status einer Nichtregierungsorganisation erhalten und darauf ausgerichtet sein soll, den Austausch zwischen diesen Völkern und den Schutz ihrer Interessen zu fördern und zu verteidigen.


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5.12 Verwaltung

Art. 33 des Ü 169 verlangt von den Vertragsstaaten, dass zur Durchführung von Programmen, die betreffende Völker berühren, Verwaltungsstellen oder andere geeignete Mechanismen bestehen und diese die dafür notwendigen Mittel haben. Im Besonderen sollen die Programme in Zusammenarbeit mit den betreffenden Völkern entsprechende Massnahmen planen, koordinieren, durchführen und bewerten sowie gesetzgeberische und andere Vorschläge machen und die Umsetzung der getroffenen Massnahmen kontrollieren.

Die bereits geschaffenen Institutionen und die Zuständigkeiten innerhalb der Bundesverwaltung, die dem Bundesamt für Kultur eine wichtige Stellung in der Betreuung des Dossiers der Fahrenden einräumen, ermöglichen eine wirksame Planung und Durchsetzung der Massnahmen, zumindest soweit sie in der Zuständigkeit des Bundes liegen. Handlungsbedarf besteht hier wohl nicht149, wobei anderslautende Auslegungen durch die Kontrollorgane der IAO vorbehalten bleiben.

6 Zusammenfassende Schlussfolgerungen

Aus verschiedenen Gründen ist es schwierig, die Verpflichtungen der Schweiz, die sich aus einer Ratifizierung des Ü 169 gegenüber den Fahrenden ergeben würden, konkret zu umschreiben. Zu diesen Gründen gehören:

o Die Verpflichtungen aus dem Übereinkommen sind programmatischer Natur und lassen den Vertragsstaaten viel Handlungsspielraum in der Wahl der Mittel und Methoden, um die Ziele des Übereinkommens zu erreichen.

o Art. 34 des Übereinkommens räumt den Vertragsstaaten explizit Flexibilität in der Art und im Umfang der zu treffenden Massnahmen ein.

o Es gibt kaum Praxis der IAO-Organe zum Übereinkommen, die sich mit entsprechenden Fragen auseinandersetzt. Zudem ist das Übereinkommen in der wissenschaftlichen Literatur wenig thematisiert worden.

o Die Formulierungen des Übereinkommens sind besonders auslegungsbedürftig, weil sie für den Schutz von "indigenen Völkern und Stammesvölkern" konzipiert sind und nicht ohne Weiteres in allen Teilen auf die Situation der Fahrenden in der Schweiz passen.

Vor diesem Hintergrund ist es besonders heikel zu definieren, welchen Standard die Schweiz zum Zeitpunkt einer Ratifizierung im Lichte ihrer eigenen Ratifizierungspraxis bereits erreicht haben müsste. Zudem sind verschiedene im Ü 169 verankerte Verpflichtungen schon in der schweizerischen Gesetzgebung oder in entsprechenden, von der Schweiz ratifizierten internationalen Instrumenten enthalten. Allerdings variieren sowohl der Anwendungsbereich als auch die Tragweite dieser Verpflichtungen von einem Instrument zum anderen. Es ist daher an der Schweiz, Massnahmen zu treffen, um die Nichtdiskriminierung der Fahrenden zu gewährleisten und ihre Kultur sowie ihre Lebensweise zu schützen, und zwar unabhängig von einer potentiellen Ratifizierung des Ü 169. Würde es jedoch ratifiziert, so wären Konsequenzen für das politische, finanzielle und legislative Engagement der Schweiz zu erwarten.


149 Siehe auch Teil II des Berichts.


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Eine Analyse der substantiellen Bestimmungen des Übereinkommens und ihr Vergleich mit der aktuellen Situation der Fahrenden in der Schweiz zeigt Handlungsbedarf sowohl in Bereichen eidgenössischer wie kantonaler und kommunaler Zuständigkeit. Mit einer Ratifizierung des Ü 169 würde ein Handlungsbedarf in der Schweiz in folgenden Bereichen besonders deutlich, vorbehaltlich natürlich einer anderslautenden Auslegung durch die Kontrollorgane der IAO:

o Konsultation in staatlichen Entscheidungsverfahren: Systematischere Konsultation der Fahrenden auf Ebene des Bundes und der Kantone und eine Stärkung der Kapazitäten der Fahrenden, insbesondere im Bereich Raumplanung. Als Folge müssten gesetzliche Änderungen und Ausgaben für die Stärkung der Vertretungsorgane der Fahrenden in der Schweiz vorgesehen werden (siehe Teil II des Berichts, 3.3).

o Kinderarbeitsverbot: Das Arbeitsgesetz untersagt Kindern Arbeiten, wie sie die Kinder von Fahrenden ausführen und erlaubt bei seinem heutigen Stand eine Ratifizierung des Ü 169 nicht. Seine Ratifizierung würde die Schweiz daher dazu zwingen, ihre Arbeitsgesetzgebung nachträglich zu revidieren. Dies würde unser Land in einen Widerspruch zu seinem klar ausgedrückten Willen versetzen, Kinderarbeit so sehr wie möglich einzuschränken und schliesslich ganz zu beseitigen, den es durch die Ratifizierung der IAO-Kernübereinkommen 182 und 138 bestätigt hat.

o Schaffung von Stand- und Durchgangsplätzen: Verschiedene Massnahmen auf der Ebene des Bundes, der Kantone und Gemeinden sind notwendig, um die Lebensweise der Fahrenden zu sichern, die durch das Ü 169, aber auch durch Diskriminierungsverbote und durch die Vorschriften über nationale Minderheiten geschützt ist. Zahlreiche neue Standplätze sind nötig. Eine Anpassung des Raumplanungsgesetzes des Bundes scheint nicht erforderlich, jedoch wohl vielerorts eine Revision der kantonalen Bau- und Planungsnormen, um den Bedürfnissen der Fahrenden Rechnung zu tragen. Die Richtplanungen der Kantone müssten zusätzliche Stand- und Durchgangsplätze für die Fahrenden vorsehen. Nach Schätzungen müssten 30 neue Standplätze und 30 neue Durchgangsplätze für Schweizer Fahrende, sowie 10 Durchgangsplätze für die ausländischen Fahrenden geschaffen werden. Bund, Kantone und Gemeinden müssten geeignete Grundstücke zur Verfügung stellen; Kantone und Gemeinden müssten die Plätze betreiben. Ein beträchtlicher finanzieller Aufwand ist damit verbunden, der in einem Gutachten auf 34 Mio. Fr. für die nächsten zehn Jahre beziffert wird. Werden die geschätzten 10 notwendigen Durchgangsplätze für ausländische Fahrende berücksichtigt, so steigt dieser Betrag auf 50 Mio. Fr. Jedenfalls kann die Schaffung und der Betrieb solcher Plätze nicht einfach den Gemeinden überlassen werden, die an der Schaffung von Lebensraum für die Fahrenden zu ihren eigenen Lasten regelmässig kein Interesse haben. In Teil II des Berichts werden verschiedene Massnahmen genannt, die dem heutigen Mangel an Stand- und Durchgangsplätzen entgegenwirken könnten. Für Einzelheiten wird daher auf Teil II (Kapitel 4) verwiesen.


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o Berufsbildung: Gewisse Probleme im Bereich des Zugangs zur allgemeinen Berufsbildung, aber auch im Gebiet der Anerkennung ihrer eigenen beruflichen Ausbildung könnten einen künftigen Handlungsbedarf ergeben, der sich jedoch nur in Zusammenarbeit mit den Fahrenden selbst näher umschreiben liesse.

o Obligatorischer Grundschulunterricht: Obwohl sich akut keine grossen Probleme in diesem Bereich artikulieren, ist ein gewisser Handlungsbedarf in der Analyse der Bedürfnisse der Fahrenden im Lichte der Erhaltung ihrer Lebensweise, aber auch im Lichte eines möglichst hohen Bildungsniveaus ihrer Kinder zu vermuten. Welche finanziellen Auswirkungen die auf dieser Grundlage definierten Massnahmen in den zuständigen Kantonen haben würden, ist hier kaum abzuschätzen. Rechtlicher Handlungsbedarf besteht a priori nicht, doch bleibt auch hier eine anderslautende Auslegung durch die Kontrollorgane der IAO vorbehalten.

o Erhaltung der jenischen Sprache: Mit der Ratifizierung der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen hat die Schweiz das Jenische als nicht territorial gebundene Sprache unseres Landes anerkannt und sich dazu verpflichtet, sie entsprechend den Bedürfnissen der Fahrenden zu fördern. Eine Ratifizierung des IAO-Ü 169 würde die Verpflichtung des Bundes verstärken, sich in diesem Bereich der Kultur und Sprachförderung - mehr als es bisher geschehen ist - zu engagieren. Rechtliche Anpassungen scheinen dazu nicht notwendig, eine anderslautende Auslegung durch die Kontrollorgane der IAO bleibt jedoch vorbehalten.

o Bekämpfung von Vorurteilen: Das Engagement von Bund und Kantonen müsste wohl auch hier verstärkt werden. Geeignete Institutionen und Mechanismen (wie die Radgenossenschaft, die Stiftung "Zukunft für Schweizer Fahrende" und die Eidgenössische Kommission für Rassismus) sind bereits vorhanden (siehe Teil II des Berichts).

Es scheint schwierig, die genaue Tragweite der aus dem Ü 169 hervorgehenden Verpflichtungen abzuschätzen und darüber hinaus zu antizipieren, welche Tragweite ihnen die Kontrollorgane der IAO für die Schweiz zuordnen könnten. Zum heutigen Zeitpunkt erfüllt das positive Schweizer Recht die Anforderungen dieses Instruments in mehreren, weiter oben genannten, Bereichen nicht. Eine allfällige Ratifizierung würde zweifellos ein bedeutendes finanzielles Engagement nach sich ziehen und die Durchführung von Massnahmen erfordern, um insbesondere der Problematik des Mangels an Stand- und Durchgangsplätzen zu begegnen. Teil II dieses Berichts enthält wertvolle Lösungsansätze für diesen letzteren Punkt.

7 Anhänge

  • Memorandum des IAA als Antwort auf ein Ersuchen um Klarstellung zum Übereinkommen
    (Nr. 169) über eingeborene und in Stämmen lebende Völker, 1989, in BIT, Bulletin officiel,
    vol. LXXXIV, 2001, série A, no 1, S. 60-64; GB 280/18, p. 8-14 (document pdf):
    http://www.ilo.org/public/french/standards/relm/gb/docs/gb280/pdf/gb-18.pdf
  • Übereinkommen Nr. 169 der IAO (Volltext), http://www.ilo.org/ilolex/german/docs/convdisp 1 .htm


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